VIII SA/Wa 173/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Artur Kot /sprawozdawca/, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2014 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowa umorzenia odsetek od składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 1.1. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2013 r., po rozpoznaniu wniosku J. G. (dalej: "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS") utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] października 2013 r. Przedmiotem tych decyzji była odmowa umorzenia "wnioskowanych należności" z tytułu odsetek w łącznej kwocie [...] zł (pkt I), w tym: a) – [...] zł od składek finansowanych przez ubezpieczonych na: - ubezpieczenia społeczne za okres od marca do grudnia 2002 r. w kwocie [...] zł; - ubezpieczenie zdrowotne za okres od lutego do grudnia 2002 r. w kwocie [...] zł; b) – [...] zł od składek finansowanych przez ich płatnika za pracowników na: - ubezpieczenia społeczne za okres od marca do grudnia 2002 r. w kwocie [...] zł; - Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca do grudnia 2002 r. w kwocie [...] zł. ZUS poinformował skarżącego jednocześnie o tym, że na dzień wpływu wniosku o umorzenie, tj. na [...] lipca 2013 r., kwoty odsetek wynoszą [...] zł, w tym: a) – [...] zł od składek finansowanych przez ubezpieczonych na: - ubezpieczenia społeczne za okres od marca do grudnia 2002 r. w kwocie [...] zł; - ubezpieczenie zdrowotne za okres od lutego do grudnia 2002 r. w kwocie [...] zł; b) – [...] zł od składek finansowanych przez ich płatnika za pracowników na: - ubezpieczenia społeczne za okres od marca do grudnia 2002 r. w kwocie [...] zł; - Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca do grudnia 2002 r. w kwocie [...] zł. Decyzje ZUS dotyczą także odmowy umorzenia należności z tytułu odsetek liczonych na dzień [...] lipca 2013 r. w kwocie [...] zł od składek ubezpieczonego będącego jednocześnie płatnikiem składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od lutego do grudnia 2002 r. (pkt II). Jako podstawę prawną decyzji ZUS powołał przepisy art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 3a oraz art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1442; dalej: "u.s.u.s"), a także art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1964 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: "K.p.a."). 1.2. Uzasadniając decyzję ZUS przedstawił przebieg postępowania w sprawie i powołał się na ustalenia faktyczne dokonane po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Wskazał także ramy prawne niniejszej sprawy, cytując między innymi przepisy art. 28 ust. 2, ust. 3 i ust. 3a u.s.u.s. (zob. s. 2 – 5 zaskarżonej decyzji). ZUS wyjaśnił nadto, że wobec skarżącego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, zawieszone w związku z wnioskiem skarżącego o umorzenie należności na podstawie ustawy abolicyjnej. Skarżący nie prowadzi już działalności gospodarczej, ale nie pozostaje w ubóstwie. Kwota dochodów na jednego członka rodziny (ok. [...] zł) przekracza minimum socjalne (903,31 zł na osobę). Skarżący jest w posiadaniu nieruchomości, które stanowią zabezpieczenie należności (KW [...]), lub w stosunku do których zostały podjęte działania zabezpieczające (KW [...]). Sytuacja skarżącego może się poprawić w związku z prowadzonym postępowaniem na podstawie ustawy abolicyjnej oraz możliwością otrzymania odszkodowania związanego z postępowaniem prowadzonym przez Prokuraturę Okręgową w S. Załączone do wniosku zaświadczenia lekarskie potwierdzają zdaniem ZUS fakt leczenia, ale skarżący nie wykazał, że posiadane schorzenia uniemożliwiają pozyskiwanie niezbędnych do spłaty zadłużenia środków. Skarżący nie korzysta z pomocy społecznej i nie otrzymuje świadczeń rodzinnych. Osiąga dochody z tytułu zatrudnienia. W przypadku skarżącego nie zachodzą zdaniem ZUS przesłanki całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 1 – 6 u.s.u.s. Nie wystąpiły zdarzenia losowe i klęski żywiołowe, które pogorszyłyby sytuację finansowa skarżącego. Nie wystąpiła zatem przesłanka ważnego interesu publicznego. Trudna sytuacja skarżącego nie przesądza o braku możliwości spłaty istniejącego zadłużenia z tytułu odsetek w kwocie [...] zł. ZUS podkreślił, że art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ma zastosowanie tylko do odsetek od składek na ubezpieczenie zdrowotne "za okres 2/2002, natomiast nie ma zastosowania do należności wykazanych w pkt I sentencji decyzji). Odnosząc się do argumentacji przedstawionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ZUS stwierdził, że wskazywane przez skarżącego orzeczenia mają charakter jednostkowy i nie ustalają linii orzecznictwa sądów administracyjnych w podobnych sprawach. Zdaniem ZUS, odsetki są integralną częścią składek i umorzenie ich jest możliwe wówczas, gdy następuje umorzenie należności podstawowej, zgodnie z art. 28 ust. 4 u.s.u.s. Nie wystąpiły zatem "nowe okoliczności mające wpływ na zmianę decyzji z dnia 14.12.2011 r." (zob. s. 6 – 7 zaskarżonej decyzji). 2.1. Z ostatecznym w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący. Pismem z [...] stycznia 2014 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Autor skargi postawił decyzji zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 30 w związku z art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w rozpoznawanej sprawie przepisy te nie znajdują zastosowania do możliwości umorzenia samych odsetek. Drugi zarzut postawiony w skardze dotyczy błędnej interpretacji art. 28 ust. 3a u.s.u.s. poprzez uznanie, że umorzenie opisane w tym przepisie może nastąpić, gdy brak jest majątku. Kolejny zarzut skargi dotyczy dowolnego uznania, że pomimo spełnienia przesłanek ważnego interesu publicznego (szkoda wyrządzona przez funkcjonariuszy publicznych) oraz ważnego interesu zobowiązanego poprzez dowolne uznanie, że zobowiązanie może być zaspokojone pomimo tragicznej sytuacji życiowej i materialnej zobowiązanego. Autor skargi wystąpił zatem między innymi o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. 2.2. Uzasadniając skargę jej autor wskazał, że wniosek skarżącego dotyczy tylko umorzenia odsetek od należności składkowych, które skarżący zobowiązał się zapłacić po rozłożeniu na raty. Wbrew stanowisku ZUS, istnieje możliwość umorzenia odsetek i innych należności ubocznych, zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skarżący powołał się na wyrok WSA w Gliwicach z 9 sierpnia 2010 r., III SA/Gl 1385/10 oraz wyroki WSA w Warszawie: z 27 lutego 2008 r. (V SA/Wa 2683/07) oraz z 25 kwietnia 2008 r. (V SA/Wa 3002/07). 2.3. Odpowiadając na skargę, pełnomocnik ZUS wystąpił o jej oddalenie. Stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podtrzymał jednocześnie dotychczasowe stanowisko organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. 3.1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola ogranicza się więc do zbadania, czy organy w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "u.p.p.s.a."). 4.2. W sprawie niniejszej warto również wskazać, że na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. I tak, w pierwszej kolejności organ stosujący prawo powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy. Następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Rolą sądu pierwszej instancji jest kontrola prawidłowości tego działania, z uwzględnieniem przepisów art. 134 u.p.p.s.a. 4.3. W realiach niniejszej sprawy ZUS w pkt I decyzji odmówił skarżącemu "umorzenia wnioskowanych należności" na podstawie art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. z tytułu odsetek w łącznej kwocie [...] zł od niezapłaconych należności składkowych za poszczególne miesiące 2002 r. Wskazał, od jakich składek zostały naliczone odsetki, których umorzenia odmawia, a także podał szczegółowo ich wysokość. Następnie "poinformował" w sentencji decyzji o wyższej kwocie odsetek obliczonych na dzień wpływu wniosku o umorzenie, tj. na [...] lipca 2013 r. W dalszej kolejności ZUS odmówił skarżącemu umorzenia należności "na podstawie art. 28 ust. 1 ust. 3a" u.s.u.s. z tytułu odsetek liczonych na dzień [...] lipca 2013 r. od składek ubezpieczonego będącego jednocześnie ich płatnikiem na ubezpieczenie zdrowotne za okres od lutego 2002 r. do grudnia 2012 w kwocie [...] zł. 4.4. Ramy prawne. Zgodnie z przepisami art. 24 u.s.u.s.: ust. 2. Składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, zwane dalej "należnościami z tytułu składek", nieopłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. ust. 4. Należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. ust. 5. Nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. W świetle przepisów art. 28 u.s.u.s.: ust. 1. Należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. ust. 2. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. ust. 3. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. ust. 3a. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z treści art. 30 u.s.u.s. wynika zaś, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29. 5.1. Zdaniem Sądu, ZUS nie wyjaśnił, w jaki sposób obliczył wysokość odsetek. W szczególności nie wyjaśnił, czy istnieje możliwość ich naliczania pomimo upływu terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Tym bardziej, że nie przedstawił żadnych rozważań na temat sposobu, o którym mowa w art. 24 ust. 5 u.s.u.s., obliczania odsetek w przypadku upływu terminu przedawnienia należności z tytułu składek. Podkreślenia wymaga, że spór w niniejszej sprawie dotyczy odmowy umorzenia odsetek od składek za poszczególne miesiące 2002 r. Obowiązkiem ZUS było zatem w pierwszej kolejności ustalenie, czy składki są wciąż wymagalne, celem ustalenia, czy istnieje przedmiot niniejszego postępowania. Kolejnym krokiem powinno być zajęcie przez ZUS jednoznacznego stanowiska odnośnie wykładni art. 30 u.s.u.s. i możliwości umarzania odsetek od składek finansowych przez ubezpieczonych. Dopiero po ustaleniu, że istnieje przedmiot postępowania (należności składkowe), ZUS powinien wskazać kwoty, których dotyczy wniosek. Uzasadniając zaskarżoną decyzję ZUS podkreślił jednak, że art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ma zastosowanie tylko do odsetek od składek na ubezpieczenie zdrowotne za luty 2002 r. Nie ma zaś zastosowania do należności wykazanych w pkt I sentencji decyzji. Decyzja jest zatem wewnętrznie sprzeczna. ZUS rozpoznaje bowiem sprawę co do istoty, odmawiając umorzenia odsetek od składek, choć w uzasadnieniu wskazuje na brak podstaw prawnych do umorzenia. Dodać warto, że w aktach sprawy znajdują się decyzje umarzające jako bezprzedmiotowe inne postępowanie administracyjne zainicjowane przez skarżącego w sprawie umorzenia należności składkowych. W sentencji decyzji ZUS wskazał nadto, że odmawia umorzenia mniejszych kwot od tych, które zostały wyliczone na dzień złożenia wniosku. Nie wyjaśnił tych rozbieżności oraz powodów, dla których w sentencji swojej decyzji informuje wnioskodawcę o różnych kwotach odsetek od składek. 5.2. Za bezprzedmiotowe (podlegające umorzeniu zgodnie z art. 105 § 3 K.p.a.), należy uznać prowadzenie przez organ postępowania w sprawie umorzenia nieistniejących (przedawnionych) należności składkowych. ZUS nie ustalił zaś, czy w dniu złożenia wniosku (wydania decyzji) istnieje przedmiot postępowania wskazany przez skarżącego, tj. należności składkowe za poszczególne miesiące 2002 r. i związane z nimi odsetki za zwłokę. Nie uzasadnił nadto swojego stanowiska w sposób zrozumiały, odpowiadający wymaganiom stawianym decyzjom wydawanym w tramach tzw. uznania administracyjnego. Nie przedstawił jednoznacznego stanowiska odnośnie wykładni art. 30 u.s.u.s. w realiach niniejszej sprawy. W efekcie organ naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z przepisami prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 4 (i nast.) oraz art. 30 u.s.u.s., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem prawidłowo rozstrzygnąć sprawy o umorzenie należności składkowych (odsetek od składek) bez ustalenia ich wysokości i podstaw materialnoprawnych umorzenia należności składkowych (odsetek). Powtórzyć zatem należy, że bezprzedmiotowe, a przez to niedopuszczalne, jest prowadzenie przez ZUS postępowania w sprawie umorzenia nieistniejących należności składkowych (art. 105 § 3 K.p.a.). 6. Skargę Sąd uznał za zasadną o tyle, o ile doprowadziła do uchylenia decyzji ZUS. Zarzuty skargi dotyczą bowiem naruszenia przepisów, które mogą być stosowane, jeśli istnieje przedmiot postępowania z wniosku skarżącego pomimo upływu terminu, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. W realiach niniejszej sprawy odnoszenie się do nich w sposób wiążący Sąd uznał za przedwczesne. Tym bardziej, że dotyczą one także decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, czyli innego rozstrzygnięcia od tego, które jest przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie. 7. Ponownie rozpoznając sprawę ZUS obowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania Sądu. W pierwszej kolejności należy ustalić czy istnieje przedmiot postępowania, a jeśli tak, to w jakim zakresie, pod kątem prawidłowego zastosowania art. 24 ust. 4 i ust. 5 oraz art. 30 u.s.u.s. Kolejnym etapem może być rozstrzygnięcie sprawy co do istoty na podstawie przepisów art. 28 u.s.u.s., w całości lub w części. Jeśli wniosek skarżącego dotyczy nieistniejących (przedawnionych) należności składkowych, to postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe podlega w tym zakresie umorzeniu. W pozostałym zakresie obowiązkiem ZUS będzie dokonanie analizy oraz oceny sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego, w tym jego zdolności płatniczych, celem ustalenia, czy wystąpiły przesłanki wskazane w przepisach art. 28 ust. 2 – 4 u.s.u.s. (uwzględniając przepisy wykonawcze przewidziane w delegacji z art. 28 ust. 3b u.s.u.s.), pozwalające na ewentualne umorzenie w całości lub w części istniejących i obciążających skarżącego należności z tytułu odsetek od składek za poszczególne miesiące 2002 r. Dopiero wówczas możliwe jest wydanie przez organ prawidłowej decyzji w ramach tzw. uznania administracyjnego, na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. Uzasadnienie decyzji ZUS powinno przy tym odpowiadać przepisom art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., jeśli organ nie uwzględni w całości żądania skarżącego. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 152 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. Skarżący korzystał z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych, na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e) u.p.p.s.a. Nie złożył nadto wniosku o zwrot kosztów postępowania sądowego. Z uwagi na art. 210 § 1 u.p.p.s.a., Sąd nie orzekał zatem o zwrocie kosztów postępowania.