VIII SA/Wa 179/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi R. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej R. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a.") i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") po rozpoznaniu zażalenia R. S. (dalej: "skarżąca") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: "organ I instancji", "PINB") Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy przez E. F. budynku usługowego z częścią mieszkalną na działce o nr ew. [...] w W. - orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach: W dniu [...] lipca 2015 r. skarżąca złożyła wniosek o natychmiastowe wstrzymanie rozpoczętych prac budowlanych na działce o nr ewid. gr. [...] w W. W dniu [...] sierpnia 2015 r. sprecyzowała wniosek podkreślając, że jest właścicielem działki sąsiadującej z działką inwestowania. W dniu [...] sierpnia 2015 r. podczas kontroli budowy prowadzonej przez E. F. stwierdzono, że inwestor prowadzi roboty budowlane przy budowie budynku usługowego z częścią mieszkalną na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] września 2014 r. S. G. Stan zaawansowania robót - wykonywanie ścian poziomu piwnic z bloczka betonowego, na dzień kontroli wymiary zgodne z zatwierdzonym projektem. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2015 r. PINB odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy przez E. F. budynku usługowego z częścią mieszkalną na działce o nr ew. [...] w W. Na skutek zażalenia skarżącej, [...]WINB postanowieniem Nr [...] z [...] października 2015 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując na naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. organ I instancji działając na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy przez E. F. budynku usługowego z częścią mieszkalną na działce o nr ew. [...] w W. PINB wskazał, że podnoszony przez skarżącą interes prawny, polegający na sąsiedztwie z działką inwestowania, nie jest wystarczający do uznania jej za stronę w postępowaniu. Wyjaśnił, iż interes prawny jest kategorią prawa materialnego i nie wywodzi się z wewnętrznego przekonania osoby, która się na nie powołuje, ale z wynikającego z przepisów prawa materialnego rzeczywistego, bezpośredniego aktualnego związku pomiędzy sferą jej indywidualnych praw, a prowadzonym postępowaniem. W ocenie organu I instancji sam fakt posiadania prawa własności nieruchomości nie powoduje automatycznie nabycia przymiotu strony postępowania administracyjnego. Niezbędnym jest, by nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Nie da się obszaru oddziaływania przedmiotowego budynku w stosunku do działki skarżącej wywieść z dyspozycji art. 5 Prawa budowlanego. Inne rozumienie obszaru oddziaływania stanowiłoby naruszenie dyspozycji art. 4 Prawa budowlanego. Przedstawione okoliczności nie naruszają uprawnień (uzasadnionych interesów) przyznanych skarżącemu jako osobie trzeciej przez przepisy Prawa budowlanego. Organ I instancji zauważył także, że sporny budynek jest usytuowany [...] m od granicy z działką o nr ewid. gr. [...] stanowiącej własność wnioskodawcy. Zażalenie na ww. postanowienie złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu podniosła m.in., iż posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu ze względu na posiadany przez nią tytuł własności sąsiadującej nieruchomości. Jakkolwiek w niniejszym postępowaniu reguła wskazana w przepisie art. 28 k.p.a. ulega modyfikacji z uwagi na treści art. 28 ust. 2 u.p.b., który to przepis stanowi, że do kręgu podmiotów będących stronami postępowania powinni być zaliczani oprócz inwestorów właściciele, użytkownicy wieczyści oraz zarządcy nieruchomości, których nieruchomości umiejscowione są w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczy postępowanie, to jak wynika z treści art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, zgodnie z unormowaniami zawartymi w przepisach odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Co za tym idzie, zważywszy na uciążliwość sąsiedztwa wynikającego z budowy domu pogrzebowego, mającego bezpośredni wpływ na codzienne funkcjonowanie osób zamieszkujących w pobliżu właściciele sąsiadujących nieruchomości, a w tym wnioskodawczyni niewątpliwie posiada interes prawny, który to wynika z przysługującego jej prawa własności. [...]WINB wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z [...] listopada 2015 r. Uzasadniając przytoczył treść art. 61a § 1 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca określił dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Następnie [...]WINB wskazał, iż sam fakt posiadania prawa własności nieruchomości sąsiadującej z działką, na której usytuowany jest obiekt nie powoduje automatycznie nabycia przymiotu strony postępowania administracyjnego. Niezbędnym jest, by nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Nie da się obszaru oddziaływania przedmiotowego budynku w stosunku do działki skarżącej wywieść z dyspozycji art. 5 Prawa budowlanego. Inne rozumienie obszaru oddziaływania stanowiłoby naruszenie dyspozycji art. 4 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego przedstawione okoliczności nie naruszają uprawnień (uzasadnionych interesów) przyznanych skarżącej jako osobie trzeciej przez przepisy Prawa budowlanego. Bez znaczenia pozostaje fakt, iż w przedmiotowym budynku mieści się dom pogrzebowy, albowiem budynek skarżącej znajduje się w odległości [...] m od granicy z działką E. F. Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia kontroli na działce nr [...] w W. organ odwoławczy wskazał, że zarówno we wniosku inicjującym przedmiotowe postępowanie, jak i w dalszym postępowaniu skarżąca wskazywała jedynie działkę nr [...] jako objętą koniecznością kontroli organu powiatowego, a zatem PINB dokonał oględzin na wskazanej działce. Organ I instancji przeprowadzając oględziny na gruncie stwierdził, że prace przy budowie budynku usługowego z częścią mieszkalną na działce o nr ew. [...] w W. prowadzone są zgodnie z decyzją S. G. nr [...]. Konkludując [...]WINB wskazał, iż że w zaistniałym stanie faktycznym nie można mówić o możliwości szkodliwego oddziaływania budynku na otoczenie pod kątem jego indywidualnych cech oraz w kontekście sposobu zagospodarowania terenu otaczającego działkę. Dlatego też w sprawie nie było podstaw do podjęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącej z uwagi na to, iż wniosek został złożony przez osobę, której nie przysługuje przymiot strony. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji również do załatwienia sprawy nieuwzględniającego interes społeczny oraz słuszny interes obywateli; - art. 8 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, polegający na zastosowaniu mechanizmów powodujących iluzoryczne stosowanie prawa, nie uwzględniając przy tym również zasad współżycia społecznego i dobra jednostki; - art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewywiązanie się w sposób wyczerpujący z obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przedmiotowej sprawy; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego nieprawidłową wykładnię; - art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 84 ust. 1 pkt 1 oraz art. 84a ust. 1pkt 1 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu skarżąca podniosła m.in., iż zważywszy na szczególne przeznaczenie projektowanego obiektu budowlanego (dom pogrzebowy z miejscem do przechowywania zwłok), które skutkuje wyjątkową uciążliwością dla sąsiedztwa i ma bezpośredni wpływ na codzienne funkcjonowanie osób zamieszkujących w pobliżu, nie sposób jest odmówić właścicielom sąsiadujących nieruchomości, a w tym skarżącej, interesu prawnego związanego z prowadzeniem prac budowlanych takiego obiektu wynikającego z przysługującego im prawa własności. Ponadto, w ocenie skarżącej, [...]WINB pominął również całkowicie dyspozycję art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, który to nakazuje wstrzymanie robót w sposób istotny odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Za owe naruszenie bezwzględnie uznać należy prowadzenie prac budowlanych na dwóch działkach, w sytuacji w której inwestor dysponuje pozwoleniem na budowę obejmującym wyłącznie jedną działkę o nr: [...]. Skarżąca podniosła także, że jeżeli funkcją podstawową danego terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie), a funkcją uzupełniającą usługi, to dopuszczalna jest budowa na tym terenie budynku mieszkalnego ze wbudowanymi usługami i to wyłącznie takimi, które nie zakłócają wspomnianej wyżej funkcji podstawowej. Nie może być zatem mowy (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie) o budowie budynku usługowego z częścią mieszkalną, gdzie usługi nie dość, że przeważają i już z tego powodu mogą w pewien sposób zakłócać mieszkalną funkcję terenu. Skarżąca zaznaczyła, iż o niezgodności realizowanych prac budowlanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przesądza również proporcja budynku do działki, do której ma on być posadowiony, a która skutkuje pozostawieniem zbyt małej powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do norm w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (zgodnie z § 32 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania Miasta W. dla terenu oznaczonego symbolem MN, jest to 40%). Konkludując skarżąca stwierdziła, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów proceduralnych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ I instancji w szczególności naruszył art. 84 ust. 1 pkt 1 oraz art. 84a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzestając jedynie na kontroli formalnej zgodności realizowanych prac budowlanych z pozwoleniem budowlanym, przy całkowitym zaniechaniu kontroli zgodności ww. przedsięwzięcia z przepisami prawa budowlanego, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co jest równoznaczne z zaniechaniem realizacji obowiązków przewidzianych w powyższych przepisach. Organ II instancji, utrzymując w mocy postanowienie Powiatowego Nadzoru Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie zbadał prawidłowości postępowania prowadzonego przed organem I instancji, utrzymując w ten sposób stan niezgodności z powołanymi wyżej przepisami, co czyni skargę zasadną. Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, iż stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 k.p.a., który legł u podstaw postanowień organów, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 nie pochodzi od strony lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Treść omawianego przepisu wskazuje na obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w kontekście zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., dominujące jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku zatem, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (por. wyroki NSA z 30.06.2014 r., sygn. akt II OSK 150/13, z dnia 9.05.2014 r., sygn. akt II OSK 2945/12, z dnia 25.02.2014 r., sygn. akt II OSK 2271/12). Jednocześnie wskazać trzeba, że zgodnie z kierunkiem wyznaczonym zasadami postępowania administracyjnego opisanymi w kodeksie postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), oceniając na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie organy obu instancji przedwcześnie uznały, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ww. obiektu. Skarżąca swój interes prawny wywodzi z faktu posiadania prawa własności nieruchomości o nr ew. [...], która usytuowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie działki o nr ew. [...] w W., na której znajduje się przedmiotowy budynek usługowy realizowany na podstawie decyzji S. G. nr [...] (a nie jak błędnie wskazują w wydanych rozstrzygnięciach organy orzekające nr [...]). Dla ustalenia przymiotu strony skarżącej w sprawie, decydujące znaczenie miał przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiący unormowanie szczególne do art. 28 k.p.a. Wskazany przepis Prawa budowlanego ogranicza krąg stron w sprawie pozwolenia na budowę. Przypomnieć więc trzeba, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę uznaje się jedynie inwestorów oraz właścicieli i użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Sądowi z urzędu jest wiadome, iż wnioskiem z dnia [...] czerwca 2015 r. m.in. R. S. zwróciła się do S. G. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją S. G. z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku usługowego z częścią mieszkalną na działce nr ew. [...], obręb W. dla E. F. Jako podstawę wznowienia skarżąca podała przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] znak: [...] S. G. orzekł o wznowieniu przedmiotowego postępowania administracyjnego, z wniosku R. S. Powyższe znajduje potwierdzenie w materiale dowodowy zgromadzonym w sprawie zawisłej w tut. Sądzie pod sygn. akt: VIII SA/Wa 1017/15. Sąd zauważa, iż odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W niniejszej sprawie brak jest wskazanej wyżej oczywistości. Organy orzekające winny zatem wszcząć postępowanie w kontrolowanej sprawie, wyjaśnić jak zakończyło się wznowione postępowania administracyjnego zakończone ostateczną decyzją S. G. z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] i wówczas wydać stosowne rozstrzygnięcie w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej z dnia [...] lipca 2015 r. W ocenie Sądu, należało zatem przyjąć, że zaskarżone postanowienie, a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 oraz art. 7 i art. 77 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt. 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2015 r., poz.1804), gdyż skarżąca była reprezentowana przed Sądem przez radcę prawnego.