VIII SA/Wa 185/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Starosty [...] na zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zarządzenia pokontrolnego w sprawie warunków korzystania z wód oraz urządzeń wodnych oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez Starostę [...] jest zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. nr [...]z dnia [...] grudnia 2018 r. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu 27 września 2017 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. (dalej Dyrektor RZGW) na podstawie art. 156 i 157 ustawy z dnia lipca 2001 r. - Prawo wodne tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1121) przeprowadził doraźną kontrolę zbiornika wodnego na rz. Z. w m. P., dotyczącą sprawdzenia warunków korzystania z wód oraz urządzeń wodnych. Zakres kontroli obejmował: korzystanie z wód, utrzymanie wód oraz urządzeń wodnych i przestrzeganie nałożonych na właścicieli gruntów obowiązków oraz ograniczeń, zgodnie z art. 156 ust. 1 pkt 2, 5 i 6 ustawy Prawo wodne. O terminie kontroli powiadomiono strony zawiadomieniem z 13 wrzesnia 2017 r., podając jednocześnie, że kontrola gospodarowania wodami dotyczy rozpiętrzenia jazzu na rzece Z. przy S. G. w m. P. powiat r. w zakresie: korzystania z wód, przestrzegania nałożonych na właścicieli obowiązków oraz ograniczeń, utrzymania wód i urządzeń wodnych. W trakcie przeprowadzonej kontroli gospodarowania wodami stwierdzono, że piętrzenie wód rzeki Z. na zbiorniku [...] m. P. odbywa się bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego oraz instrukcji gospodarowania wodą. Ponadto w dniu kontroli stwierdzono, że piętrzenie odbywa się do wysokości stałego progu jazu dwudzielnego, na którym zdemontowane zostały w nieokreślonym czasie urządzenia piętrzące typu klapowego. Również brak jest aktualnej oceny stanu technicznego obiektu. Ze względu na brak urządzeń regulujących poziom wody w zbiorniku, przepływ podwyższonych stanów odbywa się w sposób niekontrolowany, co może powodować zagrożenie powodziowe. Jazz piętrzący wymaga prac remontowych, również w zakresie bezpieczeństwa dla osób postronnych ze względu na możliwość swobodnego wejścia na obiekt. Z przeprowadzonej w dniu 27 września 2017 r. kontroli sporządzony został protokół kontroli nr [...], w którym ustalono, że w związku z brakiem dokumentacji przeglądu technicznego obiektu nie można ustalić właściwego stanu technicznego urządzeń piętrzących. Uczestnicy biorący udział podczas kontroli zgłosili swoje uwagi, które zostały odnotowane w protokole. Do protokołu załączono dokumentację fotograficzną. Pismem z 29 września 2017 r. Starosta Powiatu zgłosił dodatkowe uwagi do protokołu, z których wynika, że nie jest on jednostką właściwą do kontrolowania w zakresie gospodarowania wodą na zbiorniku "[...]". Zarządzeniem pokontrolnym Nr [...], z dnia [...] grudnia 2017 r., Dyrektor RZGW, działając na podstawie art. 160 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne oraz w oparciu o wyniki przeprowadzonej przez Dyrektora RZGW w dniu [...] września 2017 r. doraźnej kontroli zbiornika wodnego na rz. Z. w m. P. (Protokół kontroli nr [...]), w zakresie, o którym mowa w art. 156 ust. 1 pkt 2, 5 i 6 ustawy Prawo wodne, dotyczącej sprawdzenia warunków korzystania z wód oraz urządzeń wodnych, gdzie podmiotem kontrolowanym był: Starosta Powiatu R. zarządził: 1. Nałożenie na podmiot kontrolowany: Starostę Powiatu R., ul. D. [...],[...] R., obowiązek: prawnego uregulowania szczególnego korzystania z wód, w tym opracowania stosownej dokumentacji uwzględniającej ocenę stanu technicznego w celu uzyskania niezbędnych decyzji prawnych w szczególności pozwolenia wodnoprawnego - do realizacji w terminie do dnia 15 marca 2018 r.; 2. Nałożenie na podmiot kontrolowany: Starostę Powiatu R. obowiązek: poprawy stanu technicznego urządzeń piętrzących zbiornika "[...]" na rzece Z. w m. P. wynikającego z zakresu określonego w uzyskanych decyzjach wg pkt 1- do realizacji w terminie do dnia 30 czerwca 2018 r.; 3. Nałożenie na podmiot kontrolowany: Starostę Powiatu R., obowiązek: pisemnego powiadomienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. o stanie wykonania obowiązków, wynikających z treści pkt 1 i 2 niniejszego Zarządzenia pokontrolnego - niezwłocznie po ich wykonaniu. W uzasadnieniu zarządzenia Dyrektor RZGW odniósł się do wyników przeprowadzonej kontroli na zbiorniku "[...]", stwierdzając, iż ze względu na brak urządzeń regulujących poziom wody w zbiorniku, przepływ podwyższonych stanów odbywa się w sposób niekontrolowany, co może powodować zagrożenie powodziowe. Jazz piętrzący wymaga prac remontowych, również w zakresie bezpieczeństwa dla osób postronnych ze względu na możliwość swobodnego wejścia na obiekt. Skargę na zarządzenie pokontrolne Dyrektora RZGW w W. nr [...] , złożył Starosta R., wnosząc o uchylenie zarządzenia w całości. Przedmiotowemu Zarządzeniu zarzucił: Naruszenie przepisów postępowania tj. art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 16) polegające na przyjęciu przez Kontrolującego, że Starosta R. jest podmiotem kontrolowanym, podczas gdy objęte kontrolą urządzenia wodne są własnością, Gminy Miasta P. na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] października 2005 r. rep. [...] nr [...]; Naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 9 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo wodne, Przepisy ustawy dotyczące: właścicieli - stosuje się odpowiednio do posiadaczy samoistnych oraz użytkowników wieczystych, poprzez jego niezastosowanie, mimo że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że właścicielem objętego kontrolą urządzenia wodnego jest Gmina Miasta P.. W uzasadnieniu skargi, Starosta wywiódł, iż nie posiada żadnej kopii decyzji wodnoprawnej na piętrzenie wód na jazie w km 38+448 rzeki Z. dla potrzeb Zakładów Tworzyw Sztucznych "[...]" w P.. Obecny właściciel urządzeń wodnych - Gmina Miasto P. nie występował do organu Starosty R. z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie ze śródlądowych wód powierzchniowych dla obiektu wodnego pn. [...]. Podniósł także, ze według aktu notarialnego Gmina Miasto P. jest: (§ 2 pkt i/ str.12). przy ul. P. pod nazwą [...], obejmującej działki nr: [...],[...],[...],[...],[...] i [...] o pow. [...]ha, wraz 2) z własnością budynków i budowli, tj.: jazu murowanego, obwałowania (§ 1 pkt j) oraz 3) samoistnym posiadaczem nieruchomości położonej w P. przy ul. P. pod nazwą [...], obejmującej działki nr: [...] i [...] o łącznym obszarze [...] ha, stanowiącej wody płynące i wody stojące (§ 2, str. 13). W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wynikającą z Zarządzenia pokontrolnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 716) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na inne niż określone w pkt 1-3 art. 3 § 2 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarżący Starosta R. zaskarżył do Sądu akt Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. będący zarządzeniem pokontrolnym. Na wstępie wyjaśnić należy, że kontrolę gospodarowania wodami regulują przepisy rozdziału 7 ustawy Prawo wodne w art. 156 – art. 163d, przy czym kontrola ta została określona szeroko i jej zasięg przedmiotowy został sformułowany w art. 156 ust. 1 pkt 1 – 15 ustawy Prawo wodne. Organy uprawnione do przeprowadzenia kontroli w zakresie, o którym mowa w art. 156 ust. 1 zostały wymienione w ust. 2 tego przepisu. Podejmowane w toku postępowania kontrolnego czynności kontrolne, o których mowa w ustawie, mają na celu stwierdzenie uchybień i wydanie wiążących zarządzeń pokontrolnych w celu usunięcia dostrzeżonych, zastanych nieprawidłowości. Z art. 157 ust. 1 ustawy Prawo wodne wynika, że kontrolę wykonują Prezes Krajowego Zarządu i dyrektorzy regionalnych zarządów oraz upoważnieni przez nich pracownicy, zwani inspektorami. Uprawnienia inspektorów przy wykonywaniu kontroli w zakresie gospodarki wodnej określa ust. 2 art. 157 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z regulacją wynikającą z ustawy Prawo wodne, kontrolowany podmiot może wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi, co wynika z art. 159 ust. 2 cyt. ustawy. Stosownie do art. 160 ust. 1 ustawy Prawo wodne na podstawie ustaleń kontroli Prezes Krajowego Zarządu lub dyrektor regionalnego zarządu może: 1) wydać kontrolowanemu zarządzenie pokontrolne; 2) wystąpić do właściwego organu o wszczęcie postępowania administracyjnego przewidzianego przepisami ustawy. Zatem przeprowadzenie kontroli i sporządzenie protokołu z tej kontroli daje Prezesowi KZGW lub dyrektorowi regionalnego zarządu gospodarki wodnej podstawę do podjęcia działań pokontrolnych w przypadku ustalenia nieprawidłowości u podmiotu kontrolowanego. Z treści powołanego przepisu wynika wobec tego, że Prezes KZGW lub dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej został wyposażony w dwa instrumenty prawne w postaci wydawania kontrolowanemu zarządzenia lub wystąpienia do właściwego organu o wszczęcie postepowania administracyjnego. Dodać należy, że w przypadku gdy ustalone nieprawidłowości wynikające z przeprowadzonej kontroli dotyczą kompetencji Prezesa KZGW lub dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, czynności pokontrolne dotyczą wydania zarządzenia pokontrolnego. Zarządzenie to zawiera oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, wynika z niego do kogo jest skierowane, precyzuje w jakim trybie zostało wydane, wskazuje jakie nieprawidłowości stwierdzono w trakcie kontroli, jakie zalecenia należy wykonać wraz z uzasadnieniem. W przedmiotowej sprawie analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że na podstawie art. 156 i art. 157 ustawy Prawo wodne, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W. dokonał kontroli gospodarowania wodami w zakresie: korzystania z wód, przestrzegania nałożonych na właścicieli gruntów obowiązków oraz ograniczeń oraz utrzymania wód i urządzeń wodnych. Zawiadomieniem z 13 września 2017 r. skarżący został poinformowany o zamiarze przeprowadzenia kontroli w wyżej przedstawionym zakresie. Sama kontrola została przeprowadzona w dniu 27 września 2017 r. przez upoważnionych pracowników - specjalistów - z Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. (Zarząd Zlewni w [...]) z udziałem skarżącego. Z czynności kontrolnych sporządzono protokół nr [...]. Strona skarżąca – Starosta wniósł zarzuty i uwagi do protokołu pismem z 29 września 2017 r. W dniu 11 grudnia 2017 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. wydał kontrolowanemu skarżącemu – zarządzenie pokontrolne. Mając na uwadze powyższą regulację prawną związaną z kontrolą gospodarowania wodami, zakończoną wydaniem zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym, należało stwierdzić, że w stosunku do skarżącego tryb kontroli został zachowany i nałożenie na Starostę Powiatu R. - obowiązków określonych w zarządzeniu było prawidłowe. Świadczą o tym: zawiadomienie o terminie kontroli, doręczenie skarżącemu odpis protokołu kontroli. Ponadto kontrolę przeprowadzali uprawnieni inspektorzy, pod protokołem znajdują się podpisy osób biorących udział w kontroli. Wreszcie, co istotne zakończenie kontroli nastąpiło wydaniem zarządzenia pokontrolnego, które zostało doręczone Staroście Powiatu [...] w dniu [...] grudnia 2017 r. Wydane zarządzenie pokontrolne Nr [...] nakłada na skarżącego Starostę obowiązki, w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami odnośnie których wydający zarządzenie odniósł się w uzasadnieniu do zarządzenia. Odnosząc się do zarzutów skargi w pierwszej kolejności Sąd zaznacza, że z przestawionej powyżej specyfiki trybu kontroli gospodarowania wodami mogącej zakończyć się zarządzeniem pokontrolnym, wynika, że "postępowanie" to w sprawie gospodarowania wodami nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, do którego znajdą zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to postępowanie szczególne, w ramach którego działania organu i kontrolowanego są ograniczone i ukierunkowane. Zarządzenia pokontrolne, znane także innym niż Prawo wodne aktom normatywnym, w podobnie ukształtowanej procedurze, wydają między innymi Wojewódzcy Inspektorzy Ochrony Środowiska. W związku z tym w orzecznictwie utrwalone jest już stanowisko, że "do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest to postępowanie odrębne" (wyrok NSA z 6.05.2014 r., II OSK 2893/12; wyrok NSA z 21.06.2012 r., II OSK 723/12; wyrok NSA z 18.01.2011 r., II OSK 2036/09). W przekonaniu Sądu z podobną sytuacją mamy w niniejszej sprawie. Dopiero z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, strona może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte postępowanie administracyjne przewidziane przepisami ustawy (wyrok NSA z 6.05.2014 r., II OSK 2893/12; wyrok WSA z 26.06.2012 r., IV SA/Wa 1520/11). Oznacza to, że skarżący nie może powoływać się na zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., podnosząc, iż objęte kontrolą urządzenia wodne są własnością Gminy Miasta P., ponadto, że doszło do naruszenia art. 9 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo wodne. W ocenie Sądu nie doszło przy wydaniu zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego do naruszenia wskazanych przed Starostę przepisów, bowiem kontrola zbiornika wodnego na rzece Z. odbyła się w zakresie, o którym mowa w art. 156 ust. 1 pkt 2, 5 i 6 ustawy Prawo wodne. Zgodnie zaś z cyt. art. 156 ust. 1 pkt 2, 5 i 6 ustawy, dotyczyła ona: korzystania z wód (pkt 2), utrzymania wód oraz urządzeń wodnych (pkt 5), przestrzegania nałożonych na właścicieli gruntów obowiązków oraz ograniczeń (pkt 6). Wbrew zarzutom skargi kontrola nie dotyczyła stosunków własnościowych, zatem argumenty skarżącego należy uznać za chybione. Z protokołu kontroli wynika niewątpliwie brak przedstawienia inspektorom dokumentacji w zakresie opisanym w protokole (dokumentacja obiektu, instrukcje gospodarowania wodą, zestawienia pomiarów stanów wód, wielkości przypływów, przeglądów, kontroli obiektu, czy innych dokumentów związanych z kontrolą). W trakcie przeprowadzonej kontroli gospodarowania wodami, stwierdzono, że piętrzenie wód rzeki Z. na zbiorniku "[...]" odbywa się bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego oraz instrukcji gospodarowania wodą. Stwierdzono również inne nieprawidłowości mogące stanowić zagrożenie powodziowe, W szczególności wątpliwości inspektorów budził stan techniczny jazzu, który w ich ocenie wymaga prac remontowych. Podzielić należy w tej sytuacji stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę. Konkludując stwierdzić należy, że wydanie zarządzenia pokontrolnego kończy postępowanie kontrolne. Jeżeli skarżący nie wykona zarządzenia pokontrolnego, wówczas dyrektor regionalnego zarządu może skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 160 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne i wystąpić do właściwego organu o wszczęcie postępowania administracyjnego przewidzianego przepisami ustawy. Wówczas Starosta w ramach wszczętego postępowania, będzie mógł udowadniać i wykazywać zasadność swojego stanowiska. Natomiast w ramach kontrolowanego postępowania skarżący nie podniósł jakichkolwiek zarzutów wskazujących na niezachowanie odrębnej procedury przewidzianej w art. 157 – art. 160 ustawy Prawo wodne. Również Sąd w tym zakresie nie stwierdził z urzędu żadnych naruszeń i uchybień. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.