VIII SA/Wa 188/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2019 r. sprawy ze skargi Burmistrza Gminy i Miasta [...] na postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Decyzją [...] z [...] października 2018 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. zatwierdził taryfę dotyczącą zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy i Miasta P. na okres 3 lat. Decyzja została doręczona Burmistrzowi Gminy i Miasta P. (dalej: skarżący, Burmistrz, strona) w dniu [...] listopada 2018 r. Wnioskiem z 10 grudnia 2018 r. (data wpływu pisma do organu) skarżący wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wskazując, że decyzja z [...] października 2018 r. stała się ostateczna 21 listopada 2018 r. Skarżący nie miał jednak wiedzy o doręczeniu decyzji, gdyż stanowisko Burmistrza objął w dniu 19 listopada 2018 r. Dopiero 3 grudnia 2018 r. został powiadomiony o fakcie zatwierdzenia taryfy. Nie miał więc możliwości wniesienia odwołania w terminie. Postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2018 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. (dalej: organ I instancji, Dyrektor RZGW), działając na podstawie art. 58 i art. 59 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: K.p.a.), odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji Dyrektora RZGW z [...] października 2018 r. W uzasadnieniu postanowienia streszczono dotychczasowy przebieg postępowania i wskazano, że zmiana osoby na stanowisku Burmistrza Gminy nie spełnia przesłanek przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W zażaleniu na to postanowienie Burmistrz zarzucił, że organ I instancji w żaden sposób nie uzasadnił swego stanowiska, a jedynie stwierdził, że w jego opinii zmiana na stanowisku Burmistrza nie spełnia przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Stanowisko organu I instancji narusza zatem przepis art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. Zdaniem skarżącego postanowienie organu I instancji jest arbitralnym stanowiskiem organu regulacyjnego w żaden sposób nieuzasadnionym faktycznie i prawnie. Skarżący wyjaśnił, że po przeprowadzonych w dniu 21 października 2018 r. wyborach samorządowych nastąpiła zmiana na stanowisku Burmistrza Gminy i Miasta P.. Funkcję tę skarżący objął 19 listopada 2018 r. Decyzja Dyrektora RZGW o zatwierdzeniu taryfy dotyczącej zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy i Miasta P. wpłynęła do Gminy 6 listopada 2018 r., a więc ostatnim dniem na złożenie odwołania był 20 listopada 2018 r. O decyzji tej nie posiadał jednak wiedzy, gdyż urząd Burmistrza objął 19 listopada 2018 r. podczas sesji Rady Gminy i Miasta P. zwołanej na godzinę 14.00. Sesja zakończyła się około 15.30, natomiast urząd pracuje do godziny 15.15. Następnego dnia przejmował inne pilne obowiązki dotyczące funkcji Burmistrza. W tym samym czasie następowała również zmiana na stanowisku Prezesa Zarządu Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej sp. z o.o. z siedzibą w P., albowiem w dniu 20 listopada 2018 r. złożył rezygnację z członkostwa w Zarządzie spółki dotychczasowy prezes. Zachodziła zatem konieczność powołania nowego prezesa Zarządu, który uchwałą Rady Nadzorczej spółki został powołany w dniu 26 listopada 2018 r. Informację o decyzji dotyczącej zatwierdzenia taryfy skarżący powziął dopiero w dniu 3 grudnia 2018 r., o czym informował we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem skarżącego spełnione zostały przesłanki przywrócenia terminu do złożenia odwołania, gdyż zachowany został siedmiodniowy termin do złożenia wniosku, a uchybienie terminowi nastąpiło bez winy skarżącego, który mimo zachowania należytej staranności nie mógł jako strona dokonać czynności w terminie z powodu istnienia przeszkody od niego niezależnej, trudnej w danych warunkach do przezwyciężenia. Postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. znak: [...] Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ odwoławczy, Prezes PGW), działając na podstawie art. 124 oraz art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w sprawie poza sporem jest, że decyzja Dyrektora RZGW z [...] października 2018 r. stała się ostateczna w dniu 21 listopada 2018 r., ponieważ żadna ze stron nie wniosła od niej odwołania. Wyjaśnił, że przesłanką, która umożliwia przywrócenie terminu jest uprawdopodobnienie przez zainteresowanego braku swojej winy w uchybieniu terminowi. To na stronie ciąży obowiązek uwiarygodnienia przez przedstawienie stosownej argumentacji, że dochowała należytej staranności, jednak dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanego i istniejącej przez cały czas, aż do wniesienia wniosku. Organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji, że składając wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania Burmistrz nie zaprezentował przesłanek umożliwiających pozytywne jego rozpatrzenie. Zdaniem Prezesa PGW zbieg wyborów samorządowych z biegnącym terminem do złożenia odwołania nie jest przyczyną usprawiedliwiającą przywrócenie terminu chociażby z tego względu, że stroną w postępowaniu w sprawach wydania decyzji zatwierdzających taryfy jest - poza przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym - właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) to monokratyczny organ wykonawczy gminy powołany do pełnienia określonych funkcji, wyposażony w zakres kompetencji, stąd w niniejszej sprawie znaczenie ma przede wszystkim fakt ciągłości funkcji. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie występuje bowiem w procesie taryfowym jako podmiot indywidualny, spersonalizowana strona, lecz jako organ. W konkretnym postępowaniu administracyjnym, jeżeli określony organ występuje na prawach strony, to legitymacja procesowa nie jest w tym postępowaniu związana z imiennie wskazaną osobą pełniącą funkcję organu, lecz prawo tę legitymację przyznaje organowi, a w procesie taryfowym jest to wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zdaniem organu odwoławczego nie jest więc możliwe uznanie za brak winy w uchybieniu terminowi fakt wystąpienia problemów związanych z funkcjonowaniem jednostki organizacyjnej zainteresowanego, a przez to brak dokonania określonej czynności z powodu niemożliwych do przezwyciężenia przeszkód, utrudnionych wskutek konieczności przepływu korespondencji między pionem administracyjno-technicznym a merytorycznym jednostki. Uznanie braku winy jednostki organizacyjnej do wniesienia środka odwoławczego w ustawowym terminie wymaga wskazania braku winy osoby legitymowanej do podejmowania czynności prawnej w jej imieniu. W żadnym razie o braku winy w dopełnieniu wymogów procesowych nie mogą stanowić nieprawidłowości organizacyjne tej jednostki oraz zaniedbania jej pracowników. Nie znajduje więc uznania argument, że skarżący dopiero 3 grudnia 2018 r. dowiedział się o fakcie zatwierdzonej taryfy. Nie jest to okoliczność obiektywna i zasadna, by podważyć rozstrzygnięcie organu I instancji. Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącego co do braku dostatecznego uzasadnienia postanowienia organu I instancji Prezes PGW wskazał, że okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy. W uzasadnieniu faktycznym organ I instancji zaprezentował przebieg sprawy, wskazał na argumenty wnioskującego o przywrócenie terminu i stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Postanowienie z [...] grudnia 2018 r. nie zawiera rozstrzygnięcia nakładającego na stronę określonego nakazu czy obowiązku, bądź zakazu, a przeprowadzone postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem nie było nacechowane rozbudowanym postępowaniem dowodowym które, ze względu na przedmiot sprawy, oczywiście byłoby zbędne. Zatem konstrukcja uzasadnienia nie stanowi istotnego naruszenia prawa, powodującego konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia. W skardze na postanowienie organu odwoławczego Burmistrz zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania: a) art. 58 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że wskazane przez Burmistrza przyczyny uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie kwalifikują się jako usprawiedliwiające to uchybienie i uzasadniające niemożliwość przywrócenia terminu, podczas gdy uchybienie to nastąpiło bez winy Burmistrza; b) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia przez organ II instancji. W konsekwencji skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zażalenia dotyczącą daty, okoliczności wyboru i objęcia stanowiska. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że fakt dokonujących się zmian w pełnieniu funkcji organu nie ma znaczenia z punktu widzenia ciągłości realizacji określonych uprawnień lub wykonywania obowiązków. Wynika to z faktu, że z pojęciem organu związana jest kwestia piastuna organu, którym zawsze pozostaje osoba wykonująca poszczególne jego kompetencje. Działanie piastuna jest działaniem organu administracji publicznej, która działa w imieniu wspólnoty samorządowej. Zmiana na stanowisku Burmistrza stanowiła zmianę osoby piastującej to stanowisko, jednak utożsamianie organu z piastunem jest niedopuszczalne. Końcowo skarżący zarzucił, że zaskarżone postanowienie nie uwzględnia specyfiki i nietypowości niniejszego przypadku oraz jego precedensowego charakteru. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oceniając kontrolowane i poprzedzające je postanowienie w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 58 § 1 K.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 K.p.a.) W sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, że termin do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora RZGW z [...] października 2018 r. zatwierdzającej taryfę dotyczącą zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy i Miasta P. upłynął bezskutecznie. Decyzja została doręczona 6 listopada 2018 r., zatem termin do jego wniesienia upłynął 20 listopada 2018 r. Jakkolwiek organ odwoławczy wyraził wątpliwość co do zachowania siedmiodniowego terminu do wniesienia prośby o jego przywrócenie, to obecnie zasadniczy spór między stroną a organem dotyczy wyłącznie uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, albowiem niezaistnienie tej przesłanki stanowiło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji odmawiającej przywrócenia terminu. W tym kontekście Sąd wyjaśnia, że brak winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania należytej staranności przy dokonywaniu czynności procesowych. Można mówić o nim tylko wówczas, gdy dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody niezależnej od strony. Powszechnie przyjmuje się - jako kryterium przy ocenie istnienia winy lub jej braku w uchybieniu terminu procesowego - obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 14 stycznia 1972 r., sygn. akt III CRN 448/71, OSPiKA 1972, nr 7-8, poz. 144). Przywrócenie terminu nie jest więc możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa w tym zakresie. Nadto zauważyć należy, że przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej należy brać pod uwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub niepodjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GZ 599/17, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I GSK 1580/12 z dnia 30 kwietnia 2014 r. oraz I GSK 1347/11 z dnia 19 marca 2013 r., publ. CBOSA). W orzecznictwie przyjęto, że nie uzasadnia przywrócenia uchybionego terminu niedostateczna staranność w prowadzeniu zleconych spraw. Kryterium braku winy, jako przesłanki przywracającej termin do dokonania czynności w postępowaniu sądowym, wiąże się z obowiązkiem dochowania szczególnej staranności przy dokonaniu tej czynności. O braku winy w uchybieniu terminu można mówić jedynie wtedy, gdy strona nie mogła usunąć przeszkody nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (vide: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2009, s. 257-258; postanowienia NSA: z 8 października 2013 r., sygn. akt II GZ 549/13; z 3 października 2013 r., sygn. akt I FZ 410/13; z 1 października 2013 r., sygn. akt II OZ 833/13; z 25 września 2013 r., sygn. akt I OZ 828/13, publ. CBOSA). Mając na uwadze powyższe Sąd podziela ocenę organów obu instancji, że personalne zmiany na stanowisku burmistrza nie uzasadniają wniosku o przywrócenie terminu. Zmiana na stanowisku organu monokratycznego nie powoduje czasowego zawieszenia działalności przez jednostkę. Choć wskazane wydarzenia z całą pewnością utrudniają zarządzanie gminą, to jednak w okresie przemian jednostka samorządu terytorialnego nie zostaje pozbawiona władzy wykonawczej. Sąd zauważa, że Burmistrz nie wykonuje wszelkiej pracy samodzielnie. Nałożone na niego obowiązki wypełnia przy pomocy Urzędu. Winien on więc tak zorganizować jego pracę, aby zapewnić stabilność i ciągłość wykonywanych zadań. Wszelkie nieprawidłowości organizacji pracy w Urzędzie Gminy obciążają organ (por. postanowienie WSA we Wrocławiu z 22 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wr 1610/14, publ. CBOSA, wyrok NSA z 20 września 2001 r., sygn. akt IV SA 1340/99, publ. Lex nr 54141). W tych okolicznościach zasadne było powołanie się przez organ odwoławczy na orzecznictwo dotyczące niedbalstwa związanego z brakiem zabezpieczenia prawidłowego funkcjonowania organu, nie tylko przez Burmistrza sprawującego obecnie władzę, ale również przez jego poprzednika. Brak winy w uchybieniu terminu mogłaby uzasadniać przerwa w komunikacji, nagła choroba, powódź, pożar, ale nie niewłaściwa praca organu lub jednostek go wspierających. Z całą stanowością podkreślić należy także i to, że wszelkie błędy popełnione przez organ, również przez osoby, po których obecny Burmistrz objął stanowisko, obciążają jego samego. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że organ bezzasadnie odmówił przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Skarżący nie uprawdopodobnił braku zawinienia w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Skarżący, powołując w skardze orzecznictwo, pomija te orzeczenia, które wskazywały na odpowiedzialność za działania personelu biurowo - administracyjnego. NSA niejednokrotnie wypowiadał się, że: "kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. W przypadku strony będącej od strony formalno - prawnej spółką prawa handlowego, wyposażoną w osobowość prawną i posiadającą reprezentujące ją organy, brak winy w uchybieniu terminu oznacza brak winy osoby legitymowanej do podjęcia czynności prawnej w imieniu tej jednostki. Tak więc, będąc organem powołanym do zarządzania sprawami spółki i reprezentowania jej na zewnątrz, zarząd spółki obowiązany jest należycie organizować obsługę biurowo-administracyjną przedsiębiorstwa spółki i za sposób funkcjonowania tej obsługi ponosi odpowiedzialność z tytułu form jej sprawowania i personelu do niej zaangażowanego" (por. wyroki NSA: z 15 stycznia 1998 r., sygn. akt SA/Sz 191/97; z 6 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 1962/01, publ. CBOSA). W całym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego trudno jest znaleźć orzeczenie, które odmiennie kształtowałoby zasady odpowiedzialności jednostki organizacyjnej za działalność podległych jej pracowników. Argumenty te odnieść można do działalności wszystkich osób prawnych, w tym do jednostek samorządu terytorialnego. W konsekwencji Sąd nie podzielił zarzutów skargi w przedmiocie naruszenia art. 58 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. Skarga okazała się bezzasadna, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.