VIII SA/Wa 189/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2009 r. sprawy ze skargi M. R., A. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 2008 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących M. i A. R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2007r. nr [...] Prezydent Miasta R. działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm.) , zwanej dalej kpa , po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu [...] sierpnia 2007r. przez inwestora J. N. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę budynku handlowo - usługowego wraz z infrastrukturą techniczną - I etap, na terenie nieruchomości położonej w R. przy ulicy P. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany odpowiada warunkom określonym w ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2006r. o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Projekt budowlany został opracowany przez osoby uprawnione i jest zgodny z obowiązującymi przepisami o warunkach technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazał, iż do wniosku dołączone zostało oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane spełniając tym samym wszystkie wymogi wynikające z przepisów Prawa budowlanego. Wskazał nadto, iż zamierzona inwestycja wymaga realizacji miejsc parkingowych i części infrastruktury technicznej poza terenem określonej przedmiotową decyzją. Na powyższe została wydana decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2007r, która te kwestie rozwiązała. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. nr [...] Prezydent Miasta R. działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawo budowlane oraz art. 104 kpa po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu [...] grudnia 2007r. przez inwestora "[...]"[...] Sp. Jawna PPHU z siedzibą w O. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę parkingu na samochody osobowe na działkach nr [...],[...],[...],[...] oraz [...] położonych przy ulicy P. w R. Decyzją z dnia [...] września 2008r. nr [...] Prezydent Miasta R. biorąc za podstawę art. 40 Prawa budowlanego orzekł o przeniesieniu decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2007r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę pawilonu handlowo - usługowego na nieruchomości o nr [...], położonej przy ulicy P. [...] w R. z inwestora J. N. na rzecz inwestora J. N. PPHU "[...]"[...] Sp. jawna z siedzibą w O. Decyzją z dnia [...] października 2008r. nr [...] Prezydent Miasta R. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 3 i art. 104 § 1 kpa po rozpatrzeniu wniosku A. G., E. i K. K., M. i A. R., A. K. - Z. orzekł o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2007r. dotyczącą pozwolenia na budowę budynku handlowo - usługowego wraz z infrastrukturą techniczną - I etap, na działce o nr [...] przy ulicy P. [...] w R. oraz ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2008r dotyczącą pozwolenia na budowę parkingu na samochody osobowe, na działkach o nr [...],[...],[...],[...],[...]położonych przy ulicy P. w R. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszoinstancyjny wskazał, iż instytucja wznowienia postępowania ma charakter nadzwyczajny, dotyczy bowiem kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej. Przesłanki wadliwości decyzji określone zostały w sposób enumeratywny w art. 145 § 1 kpa, i mają charakter obligatoryjny. Zarzut wadliwości decyzji może być oparty wyłącznie na jednej z tych przesłanek. Organ wskazał, iż przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego określający strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stanowi lex specjalis wobec treści art. 28 kpa. W postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega, czy dochodzi lub może dojść do naruszenia interesu osób trzecich, a więc i interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości, jednak nie w kontekście dopuszczalności zabudowy, a w odniesieniu do ewentualnego naruszenia przepisów Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki. Określenie podmiotów uprawnionych do występowania w postępowaniu w charakterze strony następuje poprzez ustalenie obszaru oddziaływania obiektu. Zgodnie art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W sytuacji, gdy inwestor realizuje budowę zachowując określone przepisami techniczno - budowlanymi odległości, nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na okoliczne nieruchomości. Na gruncie powołanych przepisów prawa organ uznał, iż działka nr [...] A. K. -Z., nr [...],[...] K. K., nr [...] A. G., nr [...] A. R. nie znajdują się w sferze oddziaływania wskazanych inwestycji - budowy budynku handlowo - usługowego oraz budowy parkingu na samochody osobowe. Tym samym, wobec stwierdzenia, że skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę w/w inwestycji organ odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzjami ostatecznymi z dnia [...] listopada 2007r. i 11 stycznia 2008r. Decyzją z dnia [...] lutego 2009r. nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania A. G., E. i K. K., M. i A. R., A. K.- Z. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy powołując treść art. 28 ust. 3 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego stwierdził, iż wobec braku oddziaływania zrealizowanych inwestycji (budynku handlowo - usługowego oraz parkingu na samochody osobowe) na nieruchomości skarżących Prezydent Miasta R. prawidłowo ustalił, że nie przysługiwał im przymiot strony w postępowaniach zakończonych wydaniem decyzji ostatecznych w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i odmówił wznowienia postępowania. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyli A. G., E. K., K. K., M. R., i A. R., A. K.- Z. wnosząc o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji. Strona skarżąca podniosła, iż wydana przez organ odwoławczy decyzja narusza przepisy - art. 103 § 3 kpa oraz art. 28 kpa w związku z art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego. Skarżący wskazali, iż są właścicielami i mieszkańcami domów sytuowanych na działkach nr [...],[...],[...] i [...] przy ulicy P. w R. Postępowanie dotyczące ustalenia lokalizacji oraz wydania pozwolenia na budowę budynku handlowo - usługowego oraz parkingu na samochody osobowe przy tej ulicy, zlokalizowanych po przeciwnej stronie ulicy drogi, organ I instancji prowadził z pominięciem mieszkańców ulicy P. Powyższa okoliczność stanowiła podstawę wniosku skarżących o wznowienie postępowania w sprawie wydanych decyzji w przedmiocie pozwoleń na budowę w/w obiektów. Za niedopuszczalne uznali rozpoznanie wniosku o wznowienie postępowań co do dwóch wydanych rozstrzygnięć tj. w przedmiocie pozwolenia na budowę pawilonu handlowego i parkingu poprzez wydanie jednej decyzji administracyjnej, wskazując, iż w sprawach tych prowadzone były dwa odrębne postępowania administracyjne. Podali, iż organ odwoławczy zaniechał rozpoznania sprawy i oceny czy złożony wniosek o wznowienie postępowania jest zasadny czy też nie. Ograniczył się do omówienia przepisów określających strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz definiujących obszar analizowany bez ustalenia, zgodnie z przepisami techniczno - budowlanymi, jaki jest faktycznie obszar oddziaływania dla obu inwestycji, a w konsekwencji ustalenia czy mieszkańcom ulicy P. przysługiwał przymiot strony w wymienionych postępowaniach dotyczących pozwoleń na budowę. Skutkiem w/w uchybień organu odwoławczego jest nieprawidłowe uzasadnienie wydanej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] maja 2009r. Sąd odrzucił skargę wniesioną przez A. G., E. K., K. K. i A. K.- Z., wobec nie uiszczenia przez w/w osoby wpisu sądowego od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)- powoływanej dalej jako p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy niezbędnym więc jest wyeliminowanie ich z porządku prawnego. Wznowienie postępowania jest instytucją o charakterze nadzwyczajnym i jako takie stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej. Stwierdzenie faktu występowania jednej z przyczyn wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 kpa rodzi po stronie właściwego organu konieczność wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Należy zauważyć, iż w postępowaniu wznowieniowym organ winien stosować się do wszystkich zasad kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasady legalności i prawdy obiektywnej, a także prowadzić postępowanie przy uwzględnieniu słusznego interesu strony. Zakres rozpoznania sprawy w toku wznowionego postępowania wyznacza art. 149 § 2 kpa, zgodnie z którym przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie w którym została wydana decyzją ostateczna było dotknięte jedną z wad prawnych skutkujących wznowieniem oraz przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzja ostateczną. Zgodnie z poglądami doktryny odmowa wznowienia postępowania możliwa jest w razie gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne, albo gdy strona złożyła żądanie wznowienia z uchybieniem ustawowego terminu z art. 148 § 1 i 2 kpa. W myśl art. 149 § 2 kpa podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia jak i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy stanowi postanowienie o wznowieniu postępowania. Oznacza to, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 kpa oraz czy podanie o wznowienie zostało wniesione z zachowaniem terminów z art. 148 kpa. Na tym etapie organ bada również, czy wniosek pochodzi od strony. Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika (por. wyrok z dnia 22 października 1998 r., sygn. akt IV SA 116/98, LEX nr 43747, wyrok z dnia 14 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 2397/98, LEX nr 47857), że jeżeli wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Na tym etapie postępowania organ administracyjny może dopiero przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie co do tego, czy przysługiwał mu przymiot strony postępowania. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 kpa bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 kpa - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 kpa wydać decyzję odmawiająca wznowienia postępowania. Taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie niniejszej, w związku z czym organ administracji miał obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i prowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151 kpa. W ocenie Sądu organ I instancji wydał nieprawidłowe rozstrzygnięcie opierając je na przepisie art. 149 § 3 kpa. W rozpoznawanej sprawie kwestia oceny, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony, powinna być przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wznowieniu postępowania, a właściwą formą rozstrzygnięcia tego jak i istoty sprawy powinna być decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 Kpa. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] w ramach swojej kontroli nie wyeliminował z obrotu prawnego decyzji organu I instancji, pomimo, iż organ ten z naruszeniem art. 149 § 3 orzekł o odmowie wznowienia postępowania, dokonując we wstępnym etapie postępowania oceny, iż wnioskodawcom nie służy przymiot strony. Warunkiem wznowienia postępowania na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa jest przesądzenie o nie braniu udziału strony, bez jej winy, w postępowaniu. Z treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego było ograniczenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikające z przepisów odrębnych musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę jest więc każdy, komu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnej z przepisami zabudowy jego nieruchomości. Odnosząc się ponownie do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu i jego definicji zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wskazać należy, że w przepisie tym chodzi o wszelkie przepisy, które wymuszają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2007 r. w sprawie II OSK 1321/06, nie publ., stwierdził, że w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem. Posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego (por. wyrok WSA z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1252/2004). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, iż organ administracji, oceniając wpływ spornych inwestycji na otoczenie, a w konsekwencji legitymację osób składających wniosek o wznowienie postępowania w sprawach zakończonych wydaniem ostatecznych decyzji dotyczących pozwolenia na budowę pawilonu handlowo - usługowego oraz parkingu na samochody osobowe winien był zbadać czy przepisy odrębne wprowadzają związane z tymi obiektami ograniczenia w zagospodarowaniu terenu znajdującego się w ich otoczeniu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że obszar oddziaływania spornych obiektów ogranicza się do działek inwestora. Obiekty te w ocenie organu nie oddziaływują na działki skarżących, tym bardziej że nieruchomości te znajdują się po przeciwnej niż inwestycje stronie drogi. Z akt administracyjnych wynika jednakże, że obszar oddziaływania inwestycji nie został wyznaczony na żadnym etapie postępowania. Argumentem stanowiącym podstawę uznania, iż skarżący nie posiadają przymiotu strony było stwierdzenie, iż sporne inwestycje nie sąsiadują z ich nieruchomościami i w niczym nie naruszają ich interesów prawnych i materialnych. Powyższe stwierdzenie, w żadnym razie nie spełnia wymogu zbadania istnienia po stronie składających wniosek o wznowienie postępowań ich legitymacji. W ocenie Sądu organy obu instancji nie dokonując tak istotnych ustaleń nie mogły orzec, że skarżący się nie posiadają przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Zasadnym jest zarzut skargi, wedle którego organ administracji publicznej nieprawidłowo orzekł o odmowie wznowienia postępowania rozstrzygając w tej kwestii poprzez wydanie jednej decyzji, podczas gdy w sprawach wydanych pozwoleń na budowę prowadzone były dwa odrębne postępowania administracyjne zakończone wydaniem dwóch decyzji. W ocenie Sądu nie ma przeszkód prawnych do wznowienia jednym postanowieniem postępowania zakończonego kilkoma decyzjami ostatecznymi, gdy występuje tożsamość podmiotowa i łączność przedmiotowa spraw zakończonych ostatecznie tymi decyzjami, a w konsekwencji do wydania jednej decyzji opartej o przepis art. 151 kpa. dotyczącej tych kilku decyzji dotychczasowych, pod warunkiem, że są to wyłącznie te same decyzje ostateczne, w przedmiocie których postanowieniem wznowiono postępowanie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 października 2006 r., II SA/Sz 564/06). Tymczasem, jak wynika z akt prowadzonych postępowań wydane w dniu [...] listopada 2007r, [...] stycznia 2008r. decyzje wydane zostały w stosunku do dwóch odrębnych podmiotów, także przedmiot decyzji był odmienny. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności stwierdzić należy, że decyzje obu organów zapadły z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien uwzględnić i zastosować się do podanych wyżej zaleceń i interpretacji przepisów prawa. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy.