VIII SA/Wa 196/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Sołtysa Wsi S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...].10.2010 r. znak [...] na podstawie art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 2, art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 roku o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28 poz. 169 ze zm.) Starosta P. ustalił wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi S. położonej w obrębie geodezyjnym O.K. – działka nr [...] o pow. [...] ha, wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów w tej wspólnocie. Odwołanie od tej decyzji złożyli M.N., J.Z., S.K., S.Z., A.K., Z.T., M.P., T.N. zarzucając naruszenie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 roku o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych oraz art. 7, 77 i 107 kpa. W uzasadnieniu odwołania wskazano na nieprawidłowości postępowania organu pierwszej instancji w związku z przeprowadzoną rozprawą administracyjną. Podniesiono też zarzuty wobec uzasadnienia rozstrzygnięcia Starosty P., które w ocenie składających odwołanie nie wyjaśniało najważniejszych problemów toczącego się postępowania, nie rozstrzygało istniejących w sprawie wątpliwości i w związku z tym nie odpowiadało normie określonej w art. 107 § 3 kpa. Nadto w odwołaniu wskazywano na niewłaściwy sposób ustalania osób uprawnionych do udziału we wspólnocie oraz wielkość przypadających im udziałów. Za dowolne uznano ustalenia identyfikacji działek należących do osób składających odwołanie. Po rozpoznaniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...].12.2010 roku znak [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał w pierwszej kolejności, iż organ pierwszej instancji nie zrealizował wytycznych sformułowanych w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego podczas poprzedniego rozpoznawania odwołania. Kolegium wskazało, iż nie ustalono w sposób prawidłowy na dzień wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Brak jest również ciągłości dokumentów poświadczających następstwo prawne osób uczestniczących w postępowaniu. Organ drugiej instancji zauważył, iż w pierwszej kolejności należało wyjaśnić czy przedmiotowa wspólnota w świetle ustawy z dnia 29 czerwca 1963 roku o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych jest wspólnota gruntową czy też leśną. W świetle istniejących w sprawie dowodów istnieją wątpliwości co do charakteru wspólnoty, których organ pierwszej instancji nie wyjaśnił. W szczególności organ odwoławczy wskazał, iż w punkcie drugim decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] października 1994 roku widnieje zapis, że za wspólnotę wsi Stanisławów uznaje się nieruchomość leśną. Na powyższy problem wskazywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] czerwca 2008 roku. Za niewystarczające uznano wyjaśnienie Starosty dotyczące zalesienia przedmiotowej wspólnoty w latach 1965 -1967. Wskazano w uzasadnieniu, że za wspólnotę leśną zgodnie z cytowaną wcześniej ustawą uważane są nie tylko lasy i grunty leśne, ale również nieużytki przeznaczone pod zalesienie. Nieprawidłowe zakwalifikowanie wspólnoty powoduje przyjęcie niewłaściwych kryteriów ustalania osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. W związku z tym postępowanie powinno toczyć się w oparciu o przepis art. 6 ust. 1 ustawy, a nie ust. 2. W dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało przepisy, w oparciu o które powinno się toczyć przedmiotowe postępowanie. Na koniec organ odwoławczy wskazał, ze w zaskarżonej decyzji nie dokonano analizy stanu faktycznego sprawy, nie oceniono przedłożonych przez strony dokumentów oraz nie uzasadniono na podstawie jakich dowodów uznano, że jedne osoby mają uprawnienia do udziału we wspólnocie, a inne nie. Poza tym, Kolegium dokonało sprawdzenia kilku wniosków i stwierdziło, że dołączone do wniosków dokumenty potwierdzają stan prawny niektórych nieruchomości istniejący jedynie od 1971 roku. W tej sytuacji organ pierwszej instancji winien ponownie przeanalizować każdy wniosek i rozważyć, czy dołączone do wniosku dokumenty dają podstawę do umieszczenia danej osoby w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z. K. Sołtys Sołectwa S.. W skardze wskazał, iż wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego Starosta P. zastosował się do wszystkich wytycznych zawartych w decyzji organu odwoławczego uchylającej poprzednią decyzję Starosty. W ocenie skarżącego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności brak jest możliwości uzupełnienia tego materiału wobec odmowy złożenia przez niektóre osoby oświadczeń pod groźbą odpowiedzialności karnej. Nadto wskazał, że grunt do czasu zalesienia był pastwiskiem, stanowił więc wspólnotę gruntową. Podnosząc te zarzuty wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotowa sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), który zgodnie z dyspozycją określoną w art. 1 § 2 ww. ustawy dokonuje kontroli aktu zaskarżonego pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Na wstępie należy zauważyć, że skarga byłaby uzasadniona gdyby organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę z naruszeniem art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią tego przepisu organ II instancji może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, gdy w celu rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Celem postępowania odwoławczego jest nie tylko kontrola poprawności rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 24 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 124/08 stwierdził, że "Przesłanką uprawniającą do skorzystania z możliwości wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy są jedynie wątpliwości tego organu co do stanu faktycznego i niemożność ich wyeliminowania w trybie art. 136 k.p.a." Konieczność przeprowadzenia jednego lub kilku dowodów, np. przesłuchania świadka czy analizy dokumentu, mieści się w kompetencji organu odwoławczego i obowiązany jest on ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę." (LEX nr 485729). Pogląd ten w całości akceptuje Sąd orzekający w niniejszej sprawie. W ocenie sądu orzekającego taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Jeżeli postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji dotknięte jest wadami polegającymi na nie wyjaśnieniu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co powoduje konieczność jego powtórzenia, to uznać należy, iż nie istnieją przesłanki do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej na etapie postępowania odwoławczego. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Organ odwoławczy słusznie stwierdził, że postępowanie organu I instancji jest obarczone wadami niemożliwymi do usunięcia w toku postępowania II instancyjnego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że rację ma organ odwoławczy co do tego, iż Starosta P. w sposób niedostateczny rozważył kwestię właściwej kwalifikacji wspólnoty. Niewątpliwie w świetle istniejący dowodów okoliczność ta jest wątpliwa i nie została przez organ I instancji w sposób wystarczający wyjaśniona. Sprawą bezsporną jest, iż ma to zasadnicze znaczenie dla zastosowania właściwej procedury i prawidłowego ustalenia osób mających udział we wspólnocie. Przyjęcie niewłaściwej podstawy prawnej może prowadzić do określenia listy uprawnionych niezgodnie ze stanem faktycznym, a w dalszej kolejności prowadzi do ustalenia nieprawidłowych udziałów we wspólnocie. Sąd podziela również stanowisko organu odwoławczego, co do tego, że materiał dowodowy nie został w należyty sposób przeanalizowany przez organ I instancji w zakresie wykazania przez osoby umieszczone w wykazie uprawnionych do udziału we wspólnocie swego następstwa prawnego począwszy od daty wynikającej z przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. W tej sytuacji organ pierwszej instancji winien ponownie przeanalizować materiał dowodowy i rozważyć czy dołączone do wniosku dokumenty dają podstawę do umieszczenia danej osoby w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego co do tego, że postępowanie administracyjne należy przeprowadzić w znacznym zakresie. Tym samym Sąd nie podzielił zarzutów skargi co do tego, że postępowanie organu I instancji jest kompletne a wszystkie wątpliwości w sprawie zostały w sposób wyczerpujący wyjaśnione. Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku