VIII SA/Wa 20/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant specjalista Michał Syta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w ramach programu "Dobry Start" oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] listopada 2018 roku, nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym odwołania A. M. od decyzji z dnia [...] października 2018 r. znak: [...] wydanej z up. Prezydenta Miasta R. przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Funduszu Alimentacyjnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. odmawiającej w/w świadczenia "Dobry start" na dzieci: A. i M. rodzeństwo M. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2018 r. znak: [...] wydaną z up. Prezydenta Miasta R. przez Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Funduszu Alimentacyjnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. odmówiono A. M. świadczenia "Dobry start" na dzieci: A. i M. rodzeństwo M. W uzasadnieniu wskazano, że Pani A. M. wraz z dziećmi przebywa poza granicami Polski, a tym samym nie spełnia warunków do otrzymania wnioskowanego świadczenia, które przysługuje obywatelom polskim zamieszkującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Od powyższej decyzji Pani A. M., zwana dalej "skarżącą", złożyła w ustawowym terminie odwołanie. Zarzuciła naruszenie przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" poprzez błędne przeprowadzenie postępowania dowodowego i uznanie, iż pomoc nie należy się dzieciom uczącym się w polskiej szkole podstawowej, której siedziba znajduje się poza granicami państwa polskiego. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta R. Organ pierwszej instancji nie znalazł podstaw do zmiany swojej decyzji i odwołanie wraz z aktami sprawy przesłał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. Rozpoznając sprawę Kolegium ustaliło i zważyło, co następuje: W niniejszym postępowaniu kwestią wymagającą wyjaśnienia jest ustalenie miejsca zamieszkania skarżącej, jako podstawowej przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia "Dobry start". W dniu [...] sierpnia 2018 r. wpłynął do organu pierwszej instancji wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia "Dobry start" na dzieci – A. M. urodzoną [...] r. i M. M. urodzonego [...] r. We wniosku na stronie pierwszej jako miejsce zamieszkania skarżąca podała adres zamieszkania: [...] R., ul. S. [...]. Na stronach 2 i 3 wniosku w części dotyczącej danych adresowych szkoły, do której będzie uczęszczało dziecko wskazała adres [...] [...],[...], ul. N. [...]. Ponadto w swoim oświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2018 r. podała, że aktualnie wraz z rodziną przebywa tymczasowo na terenie [...], gdzie nie ma stałego miejsca zamieszkania. Dzieci uczęszczają do Polskiej Szkoły Podstawowej mieszczącej się przy Ambasadzie Rzeczpospolitej Polskiej w [...] przy ulicy N. [...]. Warunki nabywania prawa do świadczenia "Dobry start" oraz zasady przyznawania i wypłacania świadczenia regulują przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz.U. z 2018 r., poz. 1061), zwanym dalej "rozporządzeniem". Zgodnie z przepisem § 2 pkt 1 rozporządzenia świadczenie "Dobry start" przysługuje zamieszkującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatelom polskim. Rozporządzenie nie definiuje pojęcia zamieszkania. Zasadne jest więc odwołanie się do przepisów ustawy kodeks cywilny. Zgodnie z art. 25 K.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania (art. 28 K.c.). Ustalenie zamiaru stałego pobytu, a więc woli stałego zamieszkiwania, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, powinno być oparte o kryteria zobiektywizowane. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można więc mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej i stanowi jej centrum życiowe (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2006 r., sygn. akt I OW 265/05, LEX nr 198360). Ponadto samo zameldowanie nie dowodzi zamieszkiwania w danej miejscowości, czyli adres zameldowania nie przesądza o miejscu zamieszkiwania osoby fizycznej (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2014r., sygn. akt I OW 69/14). Nadto w piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się, że określenie "miejsce zamieszkania" jest konstrukcją prawną, na którą składają się dwa elementy: fizyczne przybywanie w danej miejscowości (corpus) i zamiar, wola stałego pobytu (animus). Powszechnie przyjmuje się, że oba te elementy muszą występować łącznie. Dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy zatem ani samo zamieszkiwaniew sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywanie w danej miejscowości. O miejscu zamieszkania rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania (zob. E. Michniewicz- Broda, w: Kodeks cywilny, Część ogólna, Komentarz, red. P. Księżak, M. Pyziak- Szafnicka, LEX 2014, wersja elektroniczna). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że skarżąca pomimo tego, że składając wniosek o ustalenie prawa do świadczenia oraz odwołanie od decyzji posługuje się adresem polskim ([...] R., ul. S. [...]), to jednak nie kwestionuje, że w Polsce nie przebywa. Zarówno bowiem we wniosku o świadczenie "Dobry start" w części dotyczącej danych adresowych szkoły, do której będą uczęszczały jej dzieci wskazała adres [...], w swoim oświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2018r. wyraźnie wskazała, że aktualnie z rodziną przebywa na terenie [...], a pobyt jej rodziny był i jest podyktowany jej troską przed rozpadem małżeństwa. Podkreśliła, że jej dzieci uczęszczają do szkoły w [...]. Nadto z danych z rejestru PESEL wynika, że dzieci skarżącej urodziły się poza granicami Polski, tj. M. M. urodził się w [...], a A. M. urodziła się w [...], co dodatkowo potwierdza, że skarżąca przebywa w [...] od wielu lat, a jej zamieszkanie w [...] nie ma charakteru tymczasowego. Pokreślenia wymaga także fakt, że korespondencja kierowana na adres [...] R., ulica S. [...] nigdy nie była podjęta przez skarżącą. Pismo organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2018 r. informujące o zakończeniu postępowania w sprawie ustalenia prawa do ubiegania się o świadczenie "Dobry start" odebrał S. B. - ojciec, a zaskarżoną decyzję D. B. - matka. Dodatkowo w odwołaniu skarżąca wskazała, że numerem telefonu, który podała we wniosku o świadczenie, posługuje się na terenie [...]. Ponadto Kolegium dla celów rozpatrzenia niniejszej sprawy skorzystało z oświadczeń złożonych przez A. M. w postępowaniu o przyznanie świadczenia w ramach pomocy państwa w wychowaniu dzieci (zakończone decyzją [...]). Z oświadczenia skarżącej złożonego w dniu [...].08.2017 r. wynika, iż wraz z całą rodziną mieszka na terytorium [...]. Z kolei w piśmie z dnia [...].04.2018 r. skarżąca oświadczyła, iż na terytorium [...] przebywa czasowo razem z mężem i dziećmi w wieku [...] i [...] lat. Będą tam przebywać, aż do ukończenia gimnazjum przez jej córkę A. W tym roku córka będzie natomiast uczęszczała do drugiej klasy gimnazjum [...]. W ocenie organu odwoławczego bez znaczenia pozostaje fakt podniesiony przez skarżącą w piśmie z dnia [...].04.2018 r., iż z chwilą ukończenia przez córkę gimnazjum rodzina nosi się z zamiarem powrotu do Polski do R., gdzie ma mieszkanie. Wyjaśnić należy, iż nie wystarczy sam zamiar stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeśli nie ma na tym terytorium fizycznego przebywania. Bez znaczenia jest także fakt podnoszony przez skarżącą w załączonych do akt sprawy dokumentach, że pobyt w [...] jest tymczasowy i że skarżąca wraz z rodziną jest zameldowana w Polsce. Zdaniem składu orzekającego Kolegium w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję nie uchybił przepisom prawa. Świadczenie, o przyznanie którego wnioskowała skarżąca, zgodnie z cytowanym powyżej Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r., przysługuje tym obywatelom polskim, którzy zamieszkują na terenie Polski. Skarżąca, pomimo że we wniosku podała adres polski, to jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie, w Polsce nie zamieszkuje i faktu tego nie kwestionuje. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła skarżąca Zaskarżonej decyzji zarzucała: 1. naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnie i interpretację, a mianowicie: art. 25 kodeksu cywilnego. Z wymienionego przepisu wyraźnie wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu i gdzie miejscowość ta stanowi centrum aktywności życiowej. Skarżąca podnosi, że zarówno ona jak i jej rodzina nie ma zamiaru mieszkać na stałe w [...], o czym kilkakrotnie informowała w swoich odwołaniach od decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Ponadto [...] nie stanowi też jej centrum aktywności życiowej, ponieważ w ogóle nie pracuje zawodowo - zajmuje się tylko wychowywaniem moich dzieci. Mąż również nie ma stałego miejsca zamieszkania jak i stałego miejsca zatrudnienia. Utrzymują się tylko z dorywczej pracy męża i pomocy jej rodziców zamieszkałych w R. przy ulicy S. [...]. Ich tymczasowy pobyt na terytorium [...] spowodowany jest utrzymaniem związku małżeńskiego oraz wychowaniem dzieci w pełnej rodzinie. 2. Organ zastosował niewłaściwą interpretację przepisów Dziennika Ustaw Rzeczpospolitej Polski, poz. 1061 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r., w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start", mianowicie poprzez świadome pominięcie przepisów: paragrafu 4 - przepisu wskazującego komu świadczenie "dobry start" przysługuje, paragrafu 6 - przepisu wskazującego komu świadczenie "dobry start" nie przysługuje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. naruszyło obowiązujące prawo. Jej zdaniem naruszenie prawa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uwidacznia się szczególnie w uzasadnieniu swojej decyzji oznaczonej znakiem [...] z dnia [...] listopada 2018 r. (druga strona uzasadnienia), gdzie twierdzi, "iż zgodnie z przepisem 52 pkt 1 rozporządzenia, świadczenie "Dobry start" przysługuje zamieszkującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatelom polskim" i "rozporządzenie nie definiuje pojęcia zamieszkania". Jej zdaniem jest to tak zwane "masło maślane", z którego nic nie wynika. Dlatego też pominięte zostały świadomie przepisy z paragrafów 4 i 6 tego rozporządzenia, aby wykazać swoją nieuzasadnioną rację w tym przedmiocie. Wyszczególnione przepisy w paragrafach 4 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 roku, w ogóle nie zabraniają przyznania kwoty 300,00 złotych na dziecko uczące się w szkole podstawowej polskiej, bez względu na to, gdzie taka szkoła się znajduje. Przepisy te nie wyszczególniają, czy szkoła podstawowa ma siedzibę w Polsce czy też w innym kraju. Przesłanką potwierdzającą mój tok rozumowania jest między innymi wniosek o ustalenie prawa do świadczenia "dobry start", część pierwsza pkt 2 z na stronie 2/9, 3/9, 4/9, 5/9, 6/9 w wersji SDS-I, gdzie jest wyszczególniona rubryka pod tytułem: dane adresowe szkoły, do której będzie uczęszczało dziecko i jest miejsce na wpisanie zagranicznego adresu szkoły, włącznie z kodem pocztowym, nazwą państwa z jednoczesnym pouczeniem /I/ wypełnij w przypadku, gdy adres jest inny niż polski. Niewłaściwa interpretacja tego zapisu we wniosku, przez Prezydenta Miasta R. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. spowodowała, że jej dzieci zostały bezprawnie pozbawione prawa do świadczenia z programu "Dobry start". Wskazując na powyższe wnosiła o: I. zmianę zaskarżonej decyzji, poprzez przyznanie prawa do świadczenia "dobry start" moim dzieciom; II. zasądzenie wypłaty należnego mi świadczenia "dobry start" w wysokości po 300,00 złotych dla dzieci. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności czy celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.). Zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia prawo do świadczenia z rządowego programu "Dobry start" przysługuje obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W § 2 pkt 2 rozporządzenia została uregulowana kwestia przysługiwania tego świadczenia cudzoziemcom. Należy podzielić stanowisko organu administracji publicznej, iż pojęcie "miejsce zamieszkania" należy szukać w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 93 ze zm. dalej jako "k.c"). Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Można mieć jedno miejsce zamieszkania (art. 28 k.c.). Ustalenie zamiaru stałego pobytu, a więc woli stałego zamieszkiwania, powinno być oparte o kryteria zobiektywizowane. Samo zameldowanie nie dowodzi zamieszkiwania w danej miejscowości, czyli adres zameldowania nie przesądza o miejscu zamieszkania osoby fizyczne (postanowienie NSA z 24 września 2014 roku, sygn. akt I OW 96/14). Miejsce zamieszkania jest konstrukcją prawną, na którą składają się dwa elementy - fizyczne przebywanie w danej miejscowości (corpus) i zamiar, wola stałego pobytu (animus). Oba elementy muszą występować łącznie. Dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O miejscu zamieszkania rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca wraz z rodziną we wnioskowanym okresie zasiłkowym - 2018/2019, nie będzie zamieszkiwała na terytorium RP, a dzieci będą uczęszczały do szkoły w [...] (informacja we wniosku). W sytuacji, gdy dzieci skarżącej uczęszczają do szkoły w [...], jej mąż tam pracuje dorywczo, a cała rodzina planuje wrócić do Polski dopiero po ukończeniu przez córkę gimnazjum [...], nie można uznać, iż strona zamieszkuje w Polsce w rozumieniu art. 25 k.c. Brak bowiem występujących łącznie obu elementów (corpus i animus) określających zamieszkiwanie skarżącej i jej rodziny w Polsce. Zdaniem Sądu bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy są podnoszone przez stronę argumenty, iż pobyt w [...] ma charakter czasowy oraz zamierza powrócić na stałe do Polski. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż organy prawidło uznały, że skarżąca nie spełnia przesłanki warunkującej przyznanie jej prawa do świadczenia "Dobry start" o którym mowa w art. 1 ust. 3 rozporządzenia, co skutkowało odmową przyznania świadczenia. Warunkiem przyznania tegoż świadczenia dla obywatela polskiego jest między innymi zamieszkiwanie na terytorium RP przez okres, gdy przedmiotowe świadczenie ma być otrzymywane. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszenia powołanych w skardze przepisów prawa materialnego ani procesowego. Organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy oraz w należyty sposób uzasadniły swoje stanowisko. Wskazywane w skardze zarzuty naruszenia § 4 i § 6 rozporządzenia nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Wskazane przepisy stanowią komu przysługuje i nie przysługuje przedmiotowe świadczenie, poza warunkiem miejsca zamieszkiwania. Podstawą rozstrzygnięcia organu nie były przywołane przepisy i z tego względu nie mogło dojść do ich naruszenia. Zgodnie z § 2 rozporządzenia świadczenie z programu "Dobry start" przysługuje wymienionym w tym przepisie osobom, zamieszkującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego ponieważ, cała rodzina mieszka na terytorium [...] i podlega ustawodawstwu [...] (Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady(WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego – Dz.U. 2004, L 166, s.1). Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.