VIII SA/Wa 201/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2021 r. sprawy ze skargi I. K., Z. K. na uchwałę Rady Gminy w S. z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę. Rada Gminy w S. (dalej: Rada Gminy, organ) w dniu [...] lutego 2012 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.), podjęła uchwałę (dalej: Uchwała, m.p.z.p.) Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa S. w gminie S. (Dz.Urz.Woj.Maz. z 23 maja 2012 r. poz. 4295). Na powyższą Uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli I. K. i Z. K. (dalej: skarżący, wnioskodawcy, strona), zaskarżając ją w części dotyczącej działki nr [...], położonej w S., posiadającej księgę wieczystą nr [...]. Zaskarżonej Uchwale zarzucili naruszenie: 1) art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm., dalej: P.g.k.) poprzez planowanie przestrzenne z pominięciem danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków; 2) art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: u.p.z.p.) poprzez ustalenie przeznaczenia terenu, nie zważając na prywatny interes strony oraz wnioski i uwagi strony zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnieśli o unieważnienie zaskarżonej Uchwały w części dotyczącej działki nr [...], położonej w S. oraz zasądzenie na rzecz skarżących od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że są użytkownikami wieczystymi działki nr [...], położonej w S. W wyniku aktualizacji z [...] października 2018 r. numer [...] opłata za użytkowanie wieczyste tej działki wzrosła z kwoty [...] zł do [...] zł. Opłata została zaktualizowana na podstawie opinii rzeczoznawcy inż. M. N. z [...] października 2018 r. Skarżący zakwestionowali ww. opinię w piśmie z [...] marca 2020 r. wskazując m.in., że dane o transakcjach nieruchomości porównawczych, które służyły za podstawę wyceny, dotyczą działek położonych w miejscowości R., będącej gminą miejską, zlokalizowaną w pobliżu drogi ekspresowej i odległą o 32 km od S.. Skarżący zwrócili również uwagę, że na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...] ulokowane zostało gminne składowisko odpadów niebezpiecznych, co dodatkowo obniża wartość działki, którą użytkują. Nadto wskazali, że [...] listopada 2018 r. Starostwo Powiatowe w K. na działce nr [...] wyodrębniło grunty rolne zabudowane o powierzchni niemal [...] ha. Na tej podstawie został zmniejszony podatek gruntowy związany z prowadzeniem działalności gospodarczej. Decyzja administracyjna w tym przedmiocie nr [...] z [...] czerwca 2018 r. została podjęta wskutek skierowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ ten zwrócił uwagę, że określenia użytku dokonuje się na podstawie stanu faktycznego na gruncie, natomiast zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być wyznacznikiem oznaczenia użytku na działce, wręcz przeciwnie, to zapisy ewidencji gruntów i budynków są wiążące przy planowaniu przestrzennym. Przesądza o tym art. 21 P.g.k., który stanowi, że podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów na działce pozostającej w użytkowaniu wieczystym skarżących grunty rolne zabudowane o oznaczeniach Br-RlVb oraz Br-RV stanowią łącznie [...] ha i w interesie skarżących powinny zostać w ten sam sposób sklasyfikowane w m.p.z.p., zamiast oznaczenia w planie symbolem 1PU (tereny przeznaczone na realizację i utrzymanie usług uciążliwych z zakresu produkcji, magazynowania, składania). Powołując treść art. 1 ust. 3 u.p.z.p. skarżący wskazali, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności, wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Skarżący nadto wskazali, że legitymacja do zaskarżenia Uchwały wynika bezpośrednio z art. 101 u.s.g., który stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może zaskarżyć tę uchwalę do sądu. Interes prawny musi być konkretny, indywidualny i aktualny. W ocenie skarżących postanowienia m.p.z.p. kwalifikujące przeznaczenie działki nr [...] niezgodnie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa doprowadziły do naliczenia nieproporcjonalnie wysokich opłat za użytkowanie wieczyste, co bez wątpienia narusza ich słuszny interes. W celu wyczerpania trybu wynikającego z art. 101 ust. 1 u.s.g. 23 grudnia 2020 r. skarżący złożyli w organie wniosek o zmianę m.p.z.p. We wniosku zawarto wszystkie wyżej opisane naruszenia prawa oraz wykazano związane z nimi naruszenie interesu prawnego wnioskodawców. Rada Gminy nie podjęła jednak żadnych czynności mających na celu usunięcie opisanych naruszeń. W odpowiedzi wnioskodawcy otrzymali pismo, w którym wskazano, że wniosek ma jedynie charakter intencjonalny, a w sprawie nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący w celu spełnienia warunku wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa z ostrożności procesowej dodatkowo w dacie złożenia skargi skierowali do Rady Gminy kolejne takie pismo. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. W pierwszej kolejności organ uznał, że skarga została złożona przed upływem ustawowego terminu do jej wniesienia. Jednak - wbrew twierdzeniom skarżących - pismo wniesione [...] grudnia 2020 r. nie było wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, ale wnioskiem o zmianę m.p.z.p., który jest rozpatrywany w odrębnym trybie, o czym organ poinformował skarżących pismem z [...] grudnia 2020 r. W ocenie Rady Gminy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione przez skarżących [...] stycznia 2021 r., to jest w tym samym dniu co skarga. Oznacza to, że w sprawie nie został zachowany termin wymagany do wniesienia skargi na m.p.z.p. Jednocześnie Rada Gminy w piśmie z [...] lutego 2021 r. poinformowała skarżących, że ich wniosek o zmianę skarżonego m.p.z.p. został przyjęty do rozpoznania i aktualnie trwa procedura w tym zakresie. W odniesieniu do twierdzenia skarżących, że naruszenie ich interesu prawnego upatrują w ponoszeniu wyższych kosztów opłaty za użytkowanie wieczyste w związku z ujęciem przedmiotowej działki w m.p.z.p. jako oznaczonej symbolem 1PU, Rada Gminy wskazała, że skarżący przez długi okres użytkowali działkę nr [...], prowadząc na niej działalność gospodarczą i dopiero aktualizacja opłat za użytkowanie wieczyste skłoniła ich do podjęcia kroków w celu zmiany przeznaczenia części (nie całości) tej działki. Na pozostałej części nadal jest prowadzona działalność gospodarcza. Na etapie tworzenia planu zagospodarowania przestrzennego nie były wnoszone zastrzeżenia co do klasyfikacji przedmiotowych gruntów. Organ wskazał, że to na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jeszcze zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, przy czym winny ów interes cechować: bezpośredniość, indywidualność, konkretność i realny charakter. Dodatkowy wymóg zaistnienia naruszenia takiego interesu prawnego (uprawnienia) nakłada na skarżących obowiązek wykazania, że istnieje określony związek pomiędzy ich indywidualną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, skutkujący ograniczeniem lub pozbawieniem danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożeniem konkretnych obowiązków. Zdaniem Rady Gminy wobec skarżących nie ma żadnych ograniczeń ani pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich w związku z oznaczeniem działki nr [...] w m.p.z.p. symbolem 1PU - poza kwestią podniesienia opłaty, ale opłata ta została zaktualizowana. Obecnie przed Sądem Rejonowym w K. toczy się sprawa o sygn. [...] o ustalenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, która nie jest jeszcze prawomocnie rozstrzygnięta. Kwestia podwyższenia niniejszej opłaty ostatecznie nie jest więc jeszcze ustalona. Dlatego skarżący, zdaniem organu, nie wykazali w sposób dostateczny swojego interesu prawnego. Dla uznania legitymacji skargowej strony nie jest wystarczające, że uchwała podjęta przez organ gminy narusza jej subiektywny interes faktyczny. Skarżący winieni wykazać, że interes ten znajduje ochronę w obiektywnie pojmowanym porządku prawnym. W piśmie procesowym z [...] marca 2021 r. skarżący podnieśli, że działkę nr [...] początkowo od 1994 r. dzierżawili od poprzedniego właściciela – Gminnej Spółdzielni w G., natomiast użytkowane wieczyste nabyli w 2015 r., już po uchwaleniu m.p.z.p. Dlatego nie mogli wnosić zastrzeżeń co do klasyfikacji przedmiotowych gruntów na etapie tworzenia tego planu. Na części działki nr [...] o powierzchni [...] ha prowadzą działalność gospodarczą – sprzedaż środków ochrony roślin i nawozów do produkcji rolniczej. Pozostała część działki nr [...] o powierzchni [...] ha została wyłączona z podatku od nieruchomości z działalności gospodarczej, płacony jest podatek rolny (w ewidencji gruntów i budynków ta część działki została zakwalifikowana jako grunty rolne zabudowane). Organ tymczasem, nie zważając na zapisy w ewidencji gruntów i budynków, zmieniła oznaczenia użytku na ww. działce, przez co naruszył interes prawny użytkowników wieczystych, narzucając zmiany na terenie wykorzystywanym rolniczo przez wiele lat. Skarżący podnieśli również, że m.p.z.p. obecnie nikomu i niczemu nie służy, dlatego jest projekt jego zmiany. Jednocześnie sprzeciwili się stanowisku organu, że skarga nie została wniesiona w ustawowym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wskazać, że znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy: art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz art. 101 u.s.g. w zakresie wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi na akt prawa miejscowego - z dniem 1 czerwca 2017 r. uległy zmianie na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935, dalej: ustawa zmieniająca). Jednakże nową procedurę wnoszenia skargi do sądu administracyjnego (bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa) stosuje się do skarg na akty, które zostały podjęte po dniu wejścia w życie ustawy oraz czynności organów administracji publicznej dokonane po 1 czerwca 2017 r. (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 16624/18, publ. Lex nr 2575099). W przedmiotowej sprawie zaskarżona Uchwała została podjęta [...] lutego 2012 r., a więc przed 1 czerwca 2017 r. Stosownie zatem do art. 53 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu dotychczasowym, skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Sądu skarżący poprzedzili wniesienie przedmiotowej skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, żądając w trybie art. 101 u.s.g. zmiany m.p.z.p. w sposób opisany w piśmie z [...] grudnia 2020 r. Organ udzielił odpowiedzi na to pismo [...] grudnia 2020 r. informując, że wniosek strony będzie rozpoznany w trybie zmiany m.p.z.p. Skarżący wnieśli do Sądu skargę za pośrednictwem organu [...] stycznia 2021 r., tj. w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa ([...] stycznia 2021 r.). Tym samym Sąd nie podziela stanowiska organu, że w niniejszej sprawie nie został zachowany wymagany termin do wniesienia skargi na m.p.z.p. Wprawdzie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa było zatytułowane "wniosek o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", to jednak w jego treści skarżący powołali się na art. 101 u.s.g., który przewiduje tryb zaskarżenia uchwały rady gminy. Dlatego pismo skarżących z [...] stycznia 2021 r. zatytułowane już poprawnie "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" było zbędne i nie wywołało żadnych skutków prawnych. Kolejną kwestią decydującą o dopuszczalności przedmiotowej skargi jest pozytywne przesądzenie o tym, że interes prawny lub uprawnienie skarżących zostały naruszone Uchwałą podjętą przez Radę Gminy [...] lutego 2012 r. Podstawą prawną wniesienia skargi na m.p.z.p. jest wspomniany już wyżej przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., z którego wynika (w brzmieniu dotychczasowym), że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jeżeli jednak interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, Sąd taką skargę odrzuci na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Nie ulega więc wątpliwości, że w świetle brzmienia art. 101 ust. 1 u.s.g., podstawą legitymacji skargowej jest naruszenie interesu prawnego skarżących, a nie sam fakt posiadania tego interesu. Dopiero owo naruszenie interesu lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (oceny legalności planu), przy czym obowiązek uwzględnienia skargi na m.p.z.p. powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżących jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Artykuł 101 ust. 1 u.s.g. powiązał legitymację skargową z interesem prawnym istniejącym w dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Interes ten powinien być konkretny i realny. Stąd też wniesienie skargi na plan nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem. Przenosząc powyższe ogólne uwagi na stan faktyczny przedmiotowej sprawy należy zauważyć, że w dacie wejścia w życie zaskarżonej Uchwały (30 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], tj. [...] czerwca 2012 r.) skarżący nie byli jeszcze użytkownikami wieczystymi działki nr [...], ponieważ – jak wynika z ich pisma z [...] marca 2021 r. – użytkowanie wieczyste nabyli dopiero w 2015 r. Nie mogą więc powołać się na konkretny, własny i realny interes prawny istniejący w dacie wejścia w życie Uchwały, którą zaskarżyli. Skarżący swój interes prawny wywodzą z podwyższenia opłaty za użytkowanie wieczyste, jednak w żaden sposób z akt nie wynika, aby ta opłata rzeczywiście prawomocnie została podwyższona. Bezsporne jest jedynie to, że w Sądzie Rejonowym w K. toczy się sprawa cywilna o sygnaturze [...] o ustalenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Z treści skargi i odpowiedzi na skargę wynika, że opłata za użytkowanie wieczyste została zaktualizowana w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 t.j., dalej: u.g.n.), z którą skarżący się nie zgadzają i kwestionują ustalenia wynikające z operatu rzeczoznawcy. Interes prawny skarżących polegający na prawie domagania się obniżenia opłaty za użytkowanie wieczyste jest zatem chroniony przez przepisy u.g.n. (np. art. 72, art. 78, art. 79, art. 80, art. 81 u.g.n.). Natomiast poprzez uchwalenie m.p.z.p. nie nastąpiło żadne ograniczenie ani pozbawienie konkretnych uprawnień właścicielskich skarżących w związku z oznaczeniem działki nr [...] w planie symbolem 1PU. Skarżący użytkownikami wieczystymi ww. działki stali się kilka lat po uchwaleniu m.p.z.p., a i ustalona wcześniejsza opłata z tego tytułu – [...] zł rocznie była dla nich do przyjęcia. Powiązanie zatem podwyższenia opłaty za użytkowanie wieczyste w ramach jej zaktualizowania z ustaleniami przeznaczenia działki nr [...] w m.p.z.p. nie stanowi, zdaniem Sądu, o wykazaniu przez skarżących interesu prawnego w zaskarżeniu Uchwały. Z interesem prawnym mamy do czynienia wówczas, gdy po stronie podmiotu skarżącego występuje interes prawny oparty o administracyjne normy materialnoprawne, a ponadto zostanie wykazana niezgodność aktu miejscowego z obowiązującymi przepisami, rzutująca na sferę jego uprawnień. Tymczasem skarżący nie mogą wywodzić swojego interesu prawnego z naruszenia przepisów wskazanych w skardze. Przepis art. 21 P.g.k. nie statuuje bowiem obowiązku dla Rady Gminy uchwalenia w m.p.z.p. obszarów z przeznaczeniem tożsamym jak w ewidencji gruntów. Ewidencja gruntów wskazuje jedynie jak jest aktualnie wykorzystywana dana działka, jak przebiegają jej granice. Natomiast plan miejscowy to dokument prawa miejscowego, w którym znajdują się m.in. informacje o przeznaczeniu działki, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazania dotyczące publicznych inwestycji. Plan miejscowy wywołuje skutki na przyszłość. Przepis art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w brzmieniu podanym przez skarżących w skardze na okoliczność wykazania naruszenia ich interesu prawnego również nie może wywołać takiego skutku, ponieważ w dacie uchwalania zaskarżonej Uchwały ten ustęp jeszcze nie istniał (zmiana przepisu art. 1 u.p.z.p. miała miejsce 18 listopada 2015 r.). Na marginesie należy dodać, że skarżący skutecznie złożyli wniosek o zmianę m.p.z.p. i procedura ta jest w toku. Żądanie natomiast stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały nie może opierać się na interesie faktycznym skarżących, polegającym na tym, że są oni bezpośrednio zainteresowani takim rozstrzygnięciem, ale nie mogą tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, które mogą stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Brak jest wówczas niezbędnego związku między żądaniem uzyskania rozstrzygnięcia o określonej treści a materialnoprawną podstawą roszczenia. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarżący nie wykazali interesu prawnego niezbędnego do zaskarżenia przedmiotowej Uchwały. Dlatego na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. odrzucił skargę.