VIII SA/Wa 202/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2018 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej jako SKO) działając na podstawie art. 156 § 1 pkt w związku z art. 158 § 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U z 2016, poz.23, dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym sprawy z urzędu o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w R. z dnia [...] lipca 2015 roku, nr [...] o uchyleniu decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta R. – ustalającej opłatę od B. G. i S. D. z tytułu odpłatności za pobyt dziecka P. G. w pieczy zastępczej w okresie od 1 lutego do 28 lutego 2015 roku w wysokości [...] zł; - odstępującej od ustalenia opłaty od B. G. i S. D. za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w okresie od 1 kwietnia 2014 do 31stycznia 2015 roku i od 1 marca 2015 roku do 23 marca 2015 roku i umorzenie postępowania organu I Instancji – odmówił stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji własnej. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. SKO wszczęło z urzędu, na skutek sprzeciwu Prokuratora [...] postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji własnej z dnia [...] lipca 2015 roku. Prokurator Rejonowy [...] w sprzeciwie z dnia 8 grudnia 2017 roku wskazał, ze ostateczna decyzja SKO w R. z dnia [...] lipca 2015 roku, nr [...] rażąco narusza przepis art. 193 ust.1 pkt 2 u ust.1a w związku z art. 194 ust.1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej (DZ.U z 2017 roku, poz. 697, dalej jako: ustawa) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej wywołuje jedynie skutki ex nunc, podczas gdy właściwa interpretacja tych przepisów wskazuje, że decyzja tego rodzaju nie ma charakteru konstytutywnego i daje możliwość ustalenia przedmiotowej opłaty za okres poprzedzający wydanie decyzji (ex tunc). Decyzja SKO z dnia [...] lipca 2015 roku została wydana w postępowaniu odwoławczym i jest decyzją ostateczną i dotyczy odpłatności za pobyt dziecka P. G. w pieczy zastępczej w okresie od 1 kwietnia 2014 roku do 23 marca 2015 roku. SKO przypomniało, że decyzją Prezydenta Miasta R. wydaną [...] maja 2015 roku ustalono rodzicom opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej za miesiąc luty 2015 roku w wysokości [...] zł, a za okres od 1 kwietnia 2014 roku do 31 stycznia 2015 roku i od 1 marca 2015 roku do 23 marca 2015 roku rodzice zostali zwolnieni z odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Wskazał, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy jej treść pozostaje w wyraźniej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organy praworządnego państwa. Pojęcie ,,rażącego naruszenia prawa‘’ obejmuje różne stany faktyczne i prawne, przy czym zachodzi ono w przypadku naruszenia przepisu niepozostającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące oznacza – oczywiste, wyraźne, bezsporne. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną. Pogląd co do skutków decyzji konstytutywnej zaprezentowany w decyzji SKO w R. będącej przedmiotem niniejszego postępowania o stwierdzenie nieważności podzielało orzecznictwo sądowoadministracyjne. Wprawdzie obecne orzecznictwo NSA – wyrok z dnia 10 sierpnia 2017 roku, sygn. akt I OSK 157/17, z dnia 14 lutego 2017 roku, sygn. akt I OSK 2171/16 dopuszczają ,,wsteczne‘’ ustalenie opłaty miesięcznej za pobyt dziecka w pieczy jednak jako zasadę przyjmują ustalenie opłaty przed umieszczeniem dziecka w placówce. W ocenie organu zmiana wykładni prawa nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. SKO badając decyzję własną z dnia [...] lipca 2015 roku nie stwierdza aby zachodziły podstawy stwierdzenia jej nieważności. Kolegium nie dopatrzyło się naruszenia prawa, w ty, art. 193 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a w związku z art. 194 ust.1 ustawy. Skargę na przedmiotową decyzję wniósł Prokurator Rejonowy – [...] w R.. Decyzji zarzucał naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mające wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, ze przy wydawaniu decyzji SKO z [...] lipca 2015 roku, nr [...] nie doszło do rażącego naruszenia prawa a jedynie błędnej wykładni przepisu art. 193 ust.1 pkt 2 i ust.1a w związku z art. 194 ust.1 ustawy, podczas gdy organ wydając przedmiotową decyzję nie zastosował jednoznacznie brzmiącego przepisu art. 193 ust.1a ustawy zgodnie z którym opłatę o której mowa w ust.1 rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Z uwagi na powyższe skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazywał, że w myśl postanowień art. 193 ust.1 pkt 2 ustawy rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo – terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w jednej z tych placówek. Na mocy art. 1 pkt 83 lit.a) ustawy z dnia 25 lipca 2014 roku o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny, systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (DZ.U z 2014 roku, poz. 1188, dalej jako ustawa zmieniająca) dodano do art. 193 ustęp 1a, zgodnie z którym opłatę o której mowa w ust.1 rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, przy czym nie ponoszą jej za okres, w którym dziecko umieszczone w pieczy zastępczej przebywa u rodziców. Zdaniem skarżącego treść zmienionego przepisu jest jednoznaczna. Wykładnia językowa może prowadzić tylko do jednego wniosku, że możliwe jest ustalenie opłaty za okres wsteczny. Na taką możliwość z formalnego punktu widzenia wskazuje regulacja art. 193 ust.1a (opłatę ponoszą rodzice dziecka od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej). Po drugie – odczytanie art. 194 ust.1 w związku z art. 193 ust.1a i ust.6a ustawy prowadzi do logicznego stwierdzenia, że od dnia umieszczenia, a nie w dniu umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej – opłata jest ponoszona, o ile dziecko przebywa w pieczy zastępczej, a nie u rodziców. Stanowisko takie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2017 roku, sygn. akt I OSK 2171/16. Rażącego naruszenia prawa upatruje się w przekroczeniach prawa – jasnych i niedwuznacznych oraz takich, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotknięte wadą rozstrzygnięcia nie da się pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym. O tym czy miało miejsce rażące naruszenie prawa decyduje przede wszystkim oczywistość naruszenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd wskazujący, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W niniejszej sprawie wbrew stanowisku SKO nie doszło do błędnej wykładni ale do nie zastosowania jasnych i nie budzących wątpliwości interpretacyjnych przepisów. Powołane przez organ rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych istniały przed dniem 19 września 2014 roku, wiec przed wejściem omawianej nowelizacji. W tej sytuacji treść decyzji SKO z dnia [...] lipca 2015 roku, nr [...] pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami obowiązującego prawa. Naruszony został przepis art. 193 ust. 1a, który nie pozostawiał wątpliwości, co do jego bezpośredniego rozumienia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ nie uwzględnił zmiany stanu prawnego i nie analizował brzmienia przepisu art. 193 ust.1a ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1279 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przede wszystkim należy zauważyć i podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie czy decyzja nie została wydana z ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, enumeratywnie wyliczonym w art. 156 § 1 k.p.a. W tym trybie postępowania, w którym ocenia się czy doszło do zaistnienia przesłanek nieważnościowych nie prowadzi się na nowo postępowania dowodowego, a jedynie dokonuje oceny czy zastosowano normy prawa materialnego do stanu faktycznego odpowiadającego hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w tej normie. Postępowanie prowadzone w trybie art. 156 § 1 k.p.a. nie jest ponownym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, lecz przeprowadzeniem weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedna z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., a w tej konkretnej sprawie wady określonej, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2015 roku, nr [...] z uwagi na rażące naruszenie prawa – przepisu art. 193 ust.1 pkt 2 i ust.1a w związku z art. 194 ustawy. Organ przedmiotową decyzją uchylił decyzję organu I Instancji w całości i umorzył postępowanie organu I Instancji. Podstawą takiego rozstrzygnięcia było stanowisko, iż wyżej powołane przepisu nie dają podstaw prawnych do orzekania ponieważ ustalono opłaty za okres wsteczny sprzed wydania decyzji, co jest niedopuszczalne. SKO odmawiając stwierdzenia nieważności wyżej powołanej decyzji uznało, iż w kwestii ustalaniu opłat za pobyt w pieczy zastępczej za okres wsteczny – sprzed wydania decyzji istnieje rozbieżność w orzecznictwie, a tej sytuacji nie daje to podstaw do wydania orzeczenia w przedmiocie nieważności decyzji. W ocenie Sądu stanowisko zaprezentowane przez SKO w zaskarżonej decyzji jest błędne z powodu tego, iż poza uwagą organu pozostała zmiana przepisów prawa materialnego – ustawy. Jak wskazuje trafnie strona skarżąca od 19 września 2014 roku ustawodawca do przepisu art. 193 ustawy dodał przepis ust.1a o treści ,,opłatę, o której mowa w ust.1, rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej‘’. Przy tak zmienionym stanie prawnym wykładnia tegoż przepisu w żadnym stopniu nie może prowadzić do wniosku, iż opłata może być ustalana tylko na przyszłość, a nie może być ustalana z datą wsteczną. Podnoszone rozbieżności w orzecznictwie odnosiły się do stanu prawnego sprzed nowelizacji. W związku z tym trudno się zgodzić z organem, iż dokonał tylko błędnej wykładni przepisu, zwłaszcza, że organ w swojej argumentacji nie odnosił się bezpośrednio do treści dodanego przepisu art. 193 ust.1a. Orzecznictwo sądów administracyjnych po dacie nowelizacji prezentuje jednolite stanowisko, iż dopuszczalne jest ustalenie ,,wsteczne‘’ miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (wyrok NSA z 10 sierpnia 2017 roku, sygn. akt I OSK 157/17, wyrok WSA w Gliwicach z 27 lutego 2017 roku, sygn. akt IV SA/Gl 826/16). W tej sytuacji należy podzielić stanowisko skarżącego Prokuratora, iż doszło do naruszenia wskazanych przez niego przepisów, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 193 ust.1 pkt 2 i ust.1a ustawy. Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.