VIII SA/Wa 213/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi K. L., I. L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako "organ odwoławczy" lub "[...]WINGiK") postanowieniem nr [...] znak [...] z [...] stycznia 2019 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 61a, art. 141 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej jako "Kpa") po rozpatrzeniu zażalenia K. i I. małż. L. (dalej jako "wnioskodawcy") na postanowienie Prezydenta Miasta R. (dalej jako "organ I instancji" lub "Prezydent") z [...] października 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków dla działek nr [...],[...] i [...] w obrębie [...]-[...][...] m. R. - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z [...] sierpnia 2018 r. wnioskodawcy zwrócili się do Prezydenta o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany użytku gruntu, stanowiącego własność Gminy Miasta R., oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...],[...] i [...]. Wnioskodawcy wnieśli o przywrócenie użytku tereny mieszkaniowe "B", przywołując wcześniejszą decyzję Prezydenta z [...] lipca 2007 r. i decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] stycznia 2008 r. Pismem z [...] września 2018 r. Prezydent wyjaśnił, że zmiana użytku gruntowego przypisanego do ww. działek z terenów mieszkaniowych "B" na drogi "dr" nastąpiła w trybie modernizacji ewidencji gruntów i budynków m. R. dla obrębu [...][...], na podstawie art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a projekt operatu opisowo-kartograficznego obręb [...]-[...], stał się operatem ewidencji gruntów i budynków m. R. z dniem [...] lipca 2017 r. W związku z niezadowoleniem wnioskodawców z otrzymanego wyjaśnienia i podtrzymania żądania o wszczęcie postępowania w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych, Prezydent jako organ administracji geodezyjno-kartograficznej, postanowieniem z [...] października 2018 r., działając na podstawie art. 61a § 1 i 2 Kpa w związku z art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2017, poz. 2101 ze zm., dalej jako "ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne"), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków dla działek nr [...],[...] i [...] w obrębie [...]-[...][...] m. R.. Organ I instancji uzasadnił swoje rozstrzygnięcie brakiem przymiotu strony po stronie wnioskodawców. Pismem z [...] listopada 2018 r. wnioskodawcy wnieśli zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji wnosząc o jego uchylenie. Organ odwoławczy utrzymując w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące m.in. ich położenia, powierzchni, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych, a także lokali, ich położenia, funkcji użytkowej oraz powierzchni użytkowej. Art. 20 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy stanowi, że w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: właścicieli nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego oprócz właścicieli także inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, a odnośnie gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli, osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Z kolei w art. 24 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazano, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają weryfikacji z urzędu jeżeli zmiany wynikają z przepisów prawa, dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4 ustawy (prawomocnych postanowień sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, kopii zatwierdzonych projektów zagospodarowania działki lub terenu) lub na wniosek podmiotów o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 (właścicieli lub władających gruntami na zasadzie samoistnego posiadania). Organ odwoławczy podniósł, że z powyższego jednoznacznie wynika, iż podmiotami uprawnionymi do wniesienia wniosku o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków są tylko podmioty wymienione w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (właściciele nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego oprócz właścicieli także inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, a odnośnie gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli-osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania). Przymiot strony w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji nieruchomości i gruntów ma zatem tylko podmiot, którego prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków czyli wymienieni w art. 20 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy. [...]WINGiK wyjaśnił, że są to przepisy szczególne, które wyłączają zastosowanie przepisu art. 28 Kpa w zakresie określenia podmiotu uprawnionego do wszczęcia tego postępowania i zostały potwierdzone w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2008 r, I OSK 666/07, wyrok WSA w Warszawie z 3 czerwca 2005 r, IV SA/Wa 420/05, wyrok WSA w Warszawie z 26 maja 2010 r, IV SA/Wa 537/10, wyrok WSA z 28 maja 2015 r, III SA/Kr 194/15, wyrok WSA z 24 lutego 2017 r, II SA/GL 1272/16). W przedmiotowej sprawie podmiotem ujawnionym w ewidencji gruntów i budynków jako właściciel działek nr [...],[...] i [...] w obrębie [...]-[...][...] m. R. jest Gmina Miasta R. (Kw nr [...]). Należy zatem uznać, że wobec złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków przez osobę (osoby) nie spełniające wymogu podmiotowego (nie będące stroną) zasadnym jest orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania. Niniejsze orzeczenie nie wyklucza natomiast przeprowadzenia z urzędu, przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, postępowania dopuszczonego w art. 24 ust. 2a pkt. 1d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, tj. zmiany danych ewidencyjnych na skutek wykrycia błędnych informacji. Organ I instancji ma możliwość przeprowadzenia takiego postępowania z urzędu po uzyskaniu wiarygodnych informacji o błędnych danych, bądź w wyniku sygnałów zewnętrznych, bądź w wyniku okresowych weryfikacji danych ewidencyjnych, o której stanowi § 54 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1034). Na ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie organu odwoławczego wnioskodawcy (dalej jako "skarżący") wnieśli skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego, jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji wobec ich wydania z obrazą art. 24 ust. 2a pkt 2 i art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Nadto wnieśli o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że posiadają przymiot strony postępowania. Powyższe wynika bowiem wprost z prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w R. I Wydział Cywilny z [...] lutego 2005 r. sygn. akt. I C [...] przywracającego im współposiadanie działek gruntu położonych w R. przy ul. W., oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...]. Nadto fakt posiadania przymiotu strony wynika z wyroku Sądu Rejonowego w R. z [...] maja 2006 r. sygn. akt I C [...], utrzymanego w mocy przez Sąd Okręgowy w R. IV Wydział Cywilny Odwoławczy z [...] września 2006 r. sygn. akt IV Ca [...]. Do skargi skarżący załączyli kserokopie ww. orzeczeń. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym zważył, co następuje: skarga podlega oddaleniu. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się wskazanym kryterium legalności, sądy administracyjne dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej w skrócie jako: "p.p.s.a."). Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według powyższego kryterium uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji są zgodne z prawem. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w trybie egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie [...]WINGiK utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków dla działek nr [...],[...] i [...] w obrębie [...] - [...][...] m. R.. W ocenie Sądu, organy obu instancji słusznie odmówiły skarżącym wszczęcia postępowania na ich wniosek z uwagi na brak przymiotu strony. Sąd podziela w tym zakresie w całości argumentację organów obu instancji. Przede wszystkim zauważyć należy, że zgodnie z art. 61 § 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei stosownie do art. 61a § 1 Kpa postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się jeżeli zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną (przesłanka podmiotowa) lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte (przesłanka przedmiotowa). Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania bada jedynie podstawy jego wszczęcia dokonując oceny czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. Treść omawianego przepisu wskazuje na obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Tak więc, na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Jak wynika z art. 20 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące m.in. ich położenia, powierzchni, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych, a także lokali, ich położenia, funkcji użytkowej oraz powierzchni użytkowej. Art. 20 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy stanowi, że w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: właścicieli nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego oprócz właścicieli także inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, a odnośnie gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli, osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają weryfikacji z urzędu jeżeli zmiany wynikają z przepisów prawa, dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4 ustawy (prawomocnych postanowień sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, kopii zatwierdzonych projektów zagospodarowania działki lub terenu) lub na wniosek podmiotów o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 (właścicieli lub władających gruntami na zasadzie samoistnego posiadania). Tym samym, prawidłowo wskazał organ odwoławczy, że podmiotami uprawnionymi do wniesienia wniosku o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków są tylko podmioty wymienione w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (właściciele nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego oprócz właścicieli także inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, a odnośnie gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania). Przymiot strony w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji nieruchomości i gruntów ma bowiem tylko podmiot, którego prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków, czyli wymienieni w art. 20 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy. Jako przepisy szczególne, wyłączają one zastosowanie art. 28 Kpa w zakresie określenia podmiotu uprawnionego do wszczęcia tego postępowania. Powyższe potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne przywołane w uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego. Trafnie więc stwierdził organ odwoławczy, że w przedmiotowej sprawie podmiotem ujawnionym w ewidencji gruntów i budynków jako właściciel działek nr [...],[...] i [...] w obrębie [...]-[...][...] m. R. jest Gmina Miasta R. (Kw nr [...]). Wobec zaś złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków przez osoby nie spełniające wymogu podmiotowego (nie będące stroną) zasadnym było wydanie przez organ I instancji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Odnosząc się zaś do podniesionego w skardze zarzutu, że w postępowaniu nie zostały uwzględnione orzeczenia sądów cywilnych z lat 2005-2006, w których orzekano o przywróceniu skarżącym współposiadania działek nr [...] i [...] oznaczonych ówcześnie (tj. do czasu zmiany, która nastąpiła w 2017 r. w wyniku modernizacji gruntów i budynków), jako użytek drogowy, uznać należy, że nie jest on zasadny. W sytuacji bowiem gdy ustalony jest właściciel nieruchomości, brak jest podstaw do ujawnienia w ewidencji innych osób władających jako posiadacz. Jest to tym bardziej uzasadnione, że posiadanie jest jedynie stanem faktycznym. Jeśli więc nawet skarżący w latach 2005 – 2006 byli współposiadaczami ww. działek, nie oznacza to, że byli nimi również w chwili wniesienia swojego wniosku z [...] sierpnia 2018 r., który to zainicjował postępowanie w niniejszej sprawie. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.