VIII SA/Wa 215/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy R. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...].; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Syg. akt VIII SA/Wa 215/09 Uzasadnienie Postanowieniem, nr [...] z dnia [...] lutego 2009 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako k.p.a., po rozpoznaniu zażalenia na postanowienie Wójta Gminy R. z dnia [...] grudnia 2008 roku, nr [...] o nałożeniu na J. S. grzywny w kwocie [...] zł w celu przymuszenia w/w do wykonania obowiązków wynikających z decyzji Wójta Gminy R. nr [...] z dnia [...] września 2001 roku w sprawie przywrócenia stanu pierwotnego na gruncie orzekło – uchylić w całości zażalone postanowienie i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 roku Wójt Gminy R. nałożył na J. S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł, w związku z niewywiązaniem się przez zobowiązanego z wykonania obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] września 2001 roku w sprawie przywrócenia stanu pierwotnego wody na gruncie przez odtworzenie istniejącej bruzdy w rejonie zabudowań w sąsiedztwie działki nr [...], położonej w miejscowości G. Ponadto został nałożony obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej w kwocie [...] zł. Organ wezwał zobowiązanego do wpłacenia grzywny i opłaty egzekucyjnej w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia. J. S. na powyższe postanowienie złożył w ustawowym terminie zażalenie podnosząc, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] października 2008 roku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2008 roku w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w zakresie wygaśnięcia decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] września 2001 roku, nr [...]. Argumentował, że w związku z tym pozostaje w toku postępowanie o wygaszenie decyzji z dnia [...] września 2001 roku na podstawie której został wydany tytuł wykonawczy z dnia [...] maja 2003 roku. Tak więc, z jednej strony organ podejmuje czynności ażeby wykazać bezprzedmiotowość tej decyzji, posiłkując się opinią biegłego, a z drugiej strony prowadzi postępowanie egzekucyjne na podstawie tej decyzji. W jego ocenie podejmowane rozstrzygnięcia są zatem sprzeczne ze sobą. Ponadto podniósł, że w następstwie przebudowy drogi w miejscowości G., w obrębie spornych działek doszło do takiej zmiany sytuacji wodnej na gruncie, że decyzja z dnia [...] września 2001 roku w zakresie jego obowiązków stała się bezprzedmiotowa. Organ odwoławczy podnosił, że według art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (DZ.U z 2005 roku, nr 229, poz.1954 ze zm.), dalej jako ustawa, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. W niniejszej sprawie organ nałożył na J. S. grzywnę w celu przymuszenia go do wykonania obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] września 2001 roku. Należy jednak zauważyć, że Wójt Gminy R. decyzją z dnia [...] grudnia 2007 roku stwierdził wygaśnięcie decyzji [...] września 2001 roku nakazującej J. S. przywrócenie pierwotnego stanu wody na gruncie, poprzez zlikwidowanie przetasowań przy przepuście pod drogą w sąsiedztwie działki nr [...] oraz odtworzenie istniejącej bruzdy w rejonie zabudowań T. J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] lutego 2008 roku, w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji z [...] grudnia 2007 roku uchyliło tę decyzję i umorzyło postępowanie organu I Instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 października 2008 roku uchylił decyzję kolegium. Tak więc kwestia wygaśnięcia decyzji z 2001 roku jest obecnie przedmiotem toczącego się postępowania odwoławczego. Zdaniem organu odwoławczego dopiero rozstrzygnięcie jakie w tym postępowaniu zapadnie będzie miało wpływ na zasadność nałożenia grzywny. Z tego powodu w przedstawionych okolicznościach sprawy organ odwoławczy uznał, że nałożenie grzywny na J. S., na obecnym etapie postępowania administracyjnego jest przedwczesne. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł Prokurator Rejonowy w P. Skarżący zarzucał obrazę art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia będące następstwem nieuzasadnionego poglądu, że ostateczna decyzja nie podlega wykonaniu do czasu zakończenia postępowania o jej wygaśnięcie. Z uwagi na powyższe skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podnosił, że na skutek zażalenia złożonego przez J. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] lutego 2009 roku uchyliło w całości zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Organ stwierdził, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia w sytuacji kiedy się toczy jeszcze postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] września 2001 roku jest przedwczesne, bowiem decyzja ta nie podlega wykonaniu. Skarżący wskazał, iż zgodnie z art. 16 k.p.a. decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku postępowania, są ostateczne. Takim aktem jest decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...] września 2001 roku. W razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązków zgodnie z art. 6 i 7 ustawy, w tym przypadku Wójt Gminy R., powinien podjąć jako organ egzekucyjny środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do odstąpienia od czynności egzekucyjnych bądź zawieszenia postępowania. Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem toczące się postępowanie o wygaśniecie decyzji Wójta Gminy R. z [...] września 2001 roku nie jest prejudykatem i nie wpływa na wykonanie ostatecznej decyzji z [...] września 2001 roku. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga Prokuratora Rejonowego w P. zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U nr 153 , poz.1269) oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. (DZ.U nr 153, poz.1270, ze zmianami) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy podzielić stanowisko skarżącego, iż ostateczna decyzja Wójta Gminy R. z [...] września 2001 roku mogła stanowić podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego i wszczęcia oraz prowadzenia postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 2 § pkt 10 ustawy obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Przepis zaś art. 3 § 1 ustawy stanowi, że egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów albo w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. W przypadku uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązków, zgodnie z art. 6 i 7 ustawy wierzyciel powinien podjąć środki egzekucyjne. Do czasu wzruszenia decyzji inną decyzją ostateczną akt dotychczasowy bezwzględnie obowiązuje – przyjęcie innego założenia zakłóca porządek prawny i wprowadza element niepewności do obrotu prawa( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 1984 roku, SA/Ka 324/84). Z tego powodu jako chybiony należy uznać argument organu, iż postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jest przedwczesne, ponieważ toczy się postępowanie o wygaśnięcie decyzji z [...] września 2001 roku, i nawet została wydana przez organ I Instancji decyzja stwierdzająca wygaśnięcie tej decyzji. Przepis art. 130 § 2 k.p.a. stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji. Od decyzji z [...] grudnia 2007 roku stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z [...] września 2001, będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego wniesiono odwołanie. Tak więc dopiero ostateczna decyzja o wygaśnięciu obowiązku mogłaby stanowić podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego i eliminacji z obrotu prawnego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Organ odwoławczy uchylając zażalone postanowienie i umarzając postępowanie I Instancji zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie wykazał, iż postępowanie przed organem I instancji stało się bezprzedmiotowe. Należy zauważyć, że przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie określa przesłanek wydania decyzji określonej w tym przepisie. Podstawy do podjęcia takiego rozstrzygnięcia należałoby poszukać w przepisach ustawy. Przepis art.7 § 1 ustawy stanowi, że stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne gdy obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany lub stał się bezprzedmiotowy. Przepis zaś art. 59 ustawy wskazuje sytuacje gdzie organ obowiązany jest umorzyć postępowanie egzekucyjne. Organ odwoławczy uchylając postanowienie i umarzając postępowanie przed organem pierwszej instancji, nie wskazał, aby zachodziła któraś z podstaw do podjęcie takiego rozstrzygnięcia określona w powyższych przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd nie będąc związany zakresem skargi uznał, że zachodzą podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego również postanowienia organu pierwszej instancji. Organ nakładając grzywnę w celu przymuszenia winien przeprowadzić kontrolę celem ustalenia czy postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte i czy nie zachodzi podstawa do jego umorzenia. Przepis art. 15 § 1 ustawy stanowi, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu decyzji, co prawda organ podnosi, iż upomniano zobowiązanego do dobrowolnego wykonania zobowiązania, lecz w tym zakresie materiał zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych dowodów. Brak ten nie pozwala na weryfikację twierdzeń organu w tym zakresie. Okoliczność ta jest istotna, ponieważ jeżeli upomnienia zobowiązanemu nie doręczono, a taki obowiązek na organie ciążył, to zachodzą podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 ustawy. Sąd również zauważa braki uzasadnienia decyzji organu I Instancji w zakresie wyjaśnienia przesłanek ustalenia wysokości orzeczonej grzywny. Brak wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ przy ustalaniu grzywny w celu przymuszenia oznacza całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadzi do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymyka się spod kontroli sądu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2008 roku, II OSK 43/07, LEX nr 437519). Uchybienia organu pierwszej instancji w żaden sposób nie zostały naprawione przez organ odwoławczy. Organ ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę okoliczności podniesione w uzasadnieniu oraz fakt iż w obrocie prawnym w chwili obecnej funkcjonuje ostateczna decyzja o wygaśnięciu decyzji z dnia [...] września 2001 roku. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono o wstrzymaniu wykonalności zaskarżonego postanowienia.