VIII SA/Wa 218/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Elżbieta Lenart /sprawozdawca/, Protokolant Małgorzata Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi K.B. i K.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] lutego 1991r. nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. Decyzją z dnia [...] lutego 1991 r. nr [...] Wójt Gminy G. zatwierdził mapę z projektem podziału nieruchomości stanowiącej własność Z. i S. małżonków P., oznaczoną w ewidencji gruntów wsi G., jako działka nr [...] o powierzchni ogólnej [...]ha - polegający na wydzieleniu działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Decyzja ta została wydana na wniosek właścicieli przedmiotowej nieruchomości z dnia [...] lutego 1991 r. - w którym zaznaczono, że wydzielona działka nr [...] o pow. [...] ha znajduje się w użytkowaniu (bez formalnej umowy) K. B. Następnie wnioskiem z dnia [...] października 2008 r. K. B. i K. B. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wójta Gminy G. - zarzucając jej rażące naruszenie prawa. Nastąpiło ono na wskutek wydzielenia działki nr [...] poza granicami działki dzielonej oznaczonej nr [...], a także wskutek tego, że - jako właściciele wydzielonej działki nr [...] oraz działki sąsiedniej nr [...] - nie brali oni udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, mimo, iż jako właścicielom działki sąsiedniej przysługiwał im przymiot strony w tym postępowaniu. Nadto podali, że znajdujący się na protokóle granicznym podpis przy nazwisku K. B. został sfałszowany, co ustalił biegły w toku postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. - po rozpatrzeniu powyższego wniosku - decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] lutego 1991r. nr [...] zatwierdzającej mapę z projektem podziału nieruchomości stanowiącej własność Z. i S. małżonków P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. [...] ha. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - w myśl art. 157 § 2 kpa - wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Status strony postępowania wynika z przepisów prawa, zaś istotną cechą strony w rozumieniu art. 28 kpa, jest to, że jest ona podmiotem własnych praw lub obowiązków, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Dodało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że stronami postępowania administracyjnego o podział nieruchomości, są właściciele lub użytkownicy wieczyści dzielonej nieruchomości. Te podmioty również - jako strony postępowania podziałowego - mogą żądać stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej i uczestniczyć w postępowaniu nadzorczym. Natomiast właściciele nieruchomości przylegającej bezpośrednio do innej nieruchomości, w odniesieniu do której na wniosek jej właściciela wszczęto postępowanie administracyjne o podział nieruchomości - nie są stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. W niniejszej sprawie działka podlegająca podziałowi miała w dacie podziału uregulowany stan prawny w księdze wieczystej KW nr [...] - w której jako właściciele figurowali Z. i S. małżonkowie P. Natomiast K. B. i K. B. nie posiadali i nadal nie posiadają żadnego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości - są tylko właścicielami nieruchomości sąsiedniej. Wobec powyższego Kolegium uznało, że nie przysługiwał im przymiot strony w postępowaniu zwykłym zakończonym decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni ogólnej [...] ha. Skoro zaś nie mieli oni statusu strony w tym postępowaniu, to nie mogą mieć również tego statusu w postępowaniu nadzorczym dotyczącym tej decyzji. Ponadto, wskazany przez nich problem granic, nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu o podział nieruchomości i w związku z tym, nie może być z niego wywodzona legitymacja procesowa do żądania stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Kolegium dodało, że jeżeli z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wystąpi podmiot nie legitymujący się przymiotem strony, właściwy organ, do którego zgłoszono żądanie, obwiązany jest na podstawie art. 157 § 3 kpa wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania - co też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uczyniło. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili K. B. i K. B. podnosząc, iż brak przymiotu strony wynikający z faktu, że nie są oni właścicielami podlegającej podziałowi działki nr [...], nie wyklucza istnienia po ich stronie interesu prawnego. Interes ten wywodzą z faktu, iż w toku postępowania podziałowego przeprowadzone zostało postępowanie rozgraniczeniowe, w którym nie uczestniczyli. Nadto podnosili, że zarówno w dacie podziału działki nr [...] jak i obecnie są posiadaczami części podzielonego gruntu – działki nr [...]. Po rozpatrzeniu tego wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] lutego 1991r. nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości - podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko. Kolegium stwierdziło, że skoro K. B. i K. B. nie są właścicielami dzielonej działki, a są tylko właścicielami działki sąsiedniej - to nie służy im przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Podział nieruchomości gruntowej jest wykonaniem prawa własności i nie oddziaływuje na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, ponieważ polega on na wydzieleniu działek, których granice przebiegają wewnątrz nieruchomości. Granice zewnętrzne pozostają zaś niezmienione. Zatem, sam fakt podziału działki nr [...] nie miał żadnego wpływu na interes prawny skarżących. Od interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa, odróżnić należy interes faktyczny, tj. stan w którym osoba wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności od organu administracji. W takim przypadku podmiotowi nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym. Argument podnoszony przez skarżących, że są użytkownikami części dawnej działki nr [...] (oznaczonej obecnie jako działka nr [...]), może wskazywać jedynie na ich interes faktyczny (a nie prawny), który nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w kwestii przysługiwania skarżącym legitymacji do wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Możliwości takiej nie stwarzają również zgłoszone zastrzeżenia, co do przebiegu granic nieruchomości, ponieważ w postępowaniu o podział nieruchomości nie rozstrzyga się kwestii przebiegu granicy dzielonej nieruchomości z nieruchomością sąsiednią. Ewentualny spór graniczny może być rozstrzygnięty w postępowaniu rozgraniczeniowym w oparciu o przepisy ustawy z dnia [...] maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne lub przed sądem powszechnym. Ponieważ K. i K. B. nie byli stroną w zwykłym postępowaniu zatwierdzającym podział sąsiedniej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] - to również w nadzwyczajnym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...], nadal nie uzyskali przymiotu strony - gdyż w dalszym ciągu nie mają interesu prawnego, który mogliby przeciwstawić właścicielowi dokonującemu wewnętrznego podziału swojej nieruchomości gruntowej. Brak u wnioskodawców statusu strony zarówno w postępowaniu zwykłym, zakończonym kwestionowaną decyzją Wójta Gminy G. z dnia [...] lutego 1991 r., jak i w postępowaniu nadzwyczajnym - uniemożliwia prawnie skuteczne złożenie wniosku o wszczęcie postępowania na żądanie strony według art. 157 § 2 kpa, co musiało skutkować odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (rt. 157 § 3 kpa). Wobec powyższego decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej jest prawidłowa. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. K. B. i K. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucali: - naruszenie art. 28 kpa przez błędną wykładnię pojęcia strony postępowania, - naruszenia art. 75 § 1 i art. 77 § 1 kpa przez nieuwzględnienie wniosków dowodowych zgłoszonych przez nich tj. wniosku o przeprowadzenie dowodu z protokołu granicznego oraz wniosku o powołanie biegłego. W skardze podtrzymali argumenty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jak i argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Wskazali, że do wydania decyzji podziałowej posłużyła mapa zawierająca błędne oznaczenie granic działki nr [...], której punkty graniczne oznaczone były na powierzchni działki nr [...] - stanowiącej ich własność. Ponadto, fakt posiadania i użytkowania przez nich działki nr [...] spowodował powstanie interesu prawnego - który dawał im przymiot strony w postępowaniu podziałowym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo - administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] lutego 1991 r. zatwierdzającej podział nieruchomości. Istotą rozpoznawanej sprawy było ustalenie, czy K. B. i K. B. posiadają przymiot strony w rozumieniu art. 157 § 2 kpa w związku z art. 28 kpa i art.156 § 1 kpa, gdyż tylko posiadanie tego przymiotu uprawniało ich do skutecznego złożenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] lutego 1991 r. zatwierdzającej podział nieruchomości stanowiącej własność Z. i S. małżonków P. Stroną - jak to określa art. 28 kpa - jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego, uczestniczenie jakiejś osoby w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie. To dopiero daje jej legitymację strony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dana osoba wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Przystępując do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji administracyjnej, organ nadzoru we wstępnej fazie postępowania ma obowiązek ustalenia, czy żądanie zgłoszone w tym przedmiocie pochodzi od strony postępowania. Jeśli tak jest i nie zachodzą przeszkody o charakterze przedmiotowym do przeprowadzenia postępowania nadzorczego, organ wszczyna postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to prowadzone jest z udziałem stron weryfikowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, bądź ich następców prawnych, a także innych podmiotów, jeżeli wykażą, że są stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Tak więc stroną postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oprócz osób, które uczestniczyły w pierwotnym postępowaniu w charakterze stron, mogą być i inne osoby, które żądając stwierdzenia nieważności decyzji wykażą swój interes prawny lub obowiązek. Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. prawidłowo stwierdziło, iż skarżący K. B. i K. B. nie mają przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] lutego 1991 r. zatwierdzającej podział nieruchomości stanowiącej własność Z. i S. małżonków P. - bowiem nie wykazali oni interesu prawnego, uzasadniającego wystąpienie przez nich z takim wnioskiem. Nie byli oni i nie są właścicielami przedmiotowej nieruchomości, lecz nieruchomości sąsiedniej - działki nr [...] - zatem postępowanie zakończone w/w decyzją nie dotyczyło ich uprawnień, czy też obowiązków. Podnoszony przez nich argument, iż są właścicielami działki nr [...] o pow. [...]ha -która została wydzielona z działki nr [...] stanowiącej ich własność, a nie z działki nr [...] stanowiącej własność Z. i S. małżonków P. - jest zupełnie gołosłowny i nie został niczym poparty. Również faktyczne posiadanie działki nr [...] - stanowiącej własność innych osób - jest interesem faktycznym, a nie prawnym, zaś interes faktyczny nie stanowi legitymacji procesowej do żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący podnieśli też zarzut, że w toku postępowania podziałowego przeprowadzone zostało postępowanie rozgraniczeniowe, w którym nie uczestniczyli oraz, że przeprowadzone przez Kolegium postępowanie narusza art. 28, 75 § 1, 77 § 1 kpa - ponieważ organ nie wziął pod uwagę faktu, iż przy podziale działki nr 610/2, zewnętrzne granice tej nieruchomości oznaczone na mapie z projektem podziału, nie odpowiadają stanowi faktycznemu na gruncie. W związku z tym kwestionują oni prawidłowość sporządzenia protokołu granicznego i wnoszą o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego celem ustalenia przebiegu granic między sąsiednimi nieruchomościami. Zarzut ten jest zupełnie niezasadny, ponieważ w postępowaniu o podział nieruchomości nie rozstrzyga się kwestii przebiegu granicy dzielonej nieruchomości z nieruchomością sąsiednią. Ustalenie przebiegu granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów dokonywane jest w odrębnym postępowaniu, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) lub przed sądem cywilnym. Na marginesie Sad pragnie zwrócić uwagę na fakt, że taka sprawa toczyła się przed sądem - do akt niniejszej sprawy dołączono wyrok Sądu Okręgowego w R. z dnia [...] stycznia 2009 r. sygn. akt [...] wraz z uzasadnieniem. Wynika z niego wyraźnie, że K. i K. małżonkowie B. nabyli nieruchomość rolną składającą się z działek nr [...],[...] i [...] - których powierzchnia nie zmieniła się, zaś ich twierdzenie, że posiadali tytuł prawny do kolejnej działki nr [...] nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Również podziały działki nr [...] nastąpiły w granicach objętych tą działką - wobec czego działka nr [...] nie była wydzielona z działki nr [...]. Ponadto, w 1991 r. - gdy nastąpił podział geodezyjny działki nr [...] - nie były wówczas dokonywane zmiany granic zewnętrznych. Wobec tego należy stwierdzić, iż żądanie K. i K. małżonków B. poparte jest jedynie interesem faktycznym i nie wynika z określonego przepisu prawa materialnego. Tym samym brak jest podstaw aby uznać, że są oni stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Powyższe stanowisko jest zgodne z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego vide: * wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2002 r. (I SA 1710/00, nie publ.), w którym wskazano, iż: "W żadnym razie stronami postępowania o podział nieruchomości nie są osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego (...)", * wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 1999 r. (I SA 1608/98, nie publ.), w którym stwierdzono, iż: "O zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości mógł wystąpić jej właściciel lub użytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować swą nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu. Te podmioty również - jako strony postępowania podziałowego - mogą żądać stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej i uczestniczyć w postępowaniu nadzorczym", * wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 17 sierpnia 2000 r. (II SA/Gd 2248/98, ONSA 2002/2 poz.69), w którym uznano, iż: "Właściciele nieruchomości przyległej do nieruchomości stanowiącej własność gminy, w odniesieniu do której wszczęto postępowanie administracyjne o jej podział w trybie art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 1997 r. Nr 115 poz. 741 ze zm.), nie są stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa także wówczas, gdy wystąpili do gminy z wnioskiem o nabycie jej części w drodze bezprzetargowej na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 tej ustawy. Osoby te nie mają również interesu prawnego w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U.1995 r. Nr 74 poz. 368 ze zm.)". Zgodnie z art. 157 § 3 kpa w razie ustalenia, że o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpił podmiot nie będący stroną, organ wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. prawidłowo odmówiło wszczęcia postępowania nadzorczego na wniosek Kazimierza B. i K. B. - z uwagi na brak legitymacji prawnej do żądania wszczęcia takiego postępowania. Konkludując, należy stwierdzić, że decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. są prawidłowe. Wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyło ono stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśniło motywy, jakimi się kierowało przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz przekonująco uzasadniło swoje decyzje - zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.