VIII SA/Wa 218/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi E. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga E. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu 30 września 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej: PINB, organ i instancji) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego (podpiwniczenia) ze sklepu spożywczego na zakład pogrzebowy na posesji przy ul. H. w R., działka nr ewid. [...]. W wyniku oględzin przeprowadzonych 19 października 2015 r. przy udziale właścicieli budynku ustalono, że na ww. nieruchomości, w podpiwniczeniu budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej z wejściem od strony ulicy A., istnieje zakład usług pogrzebowych (sprzedaż trumien i akcesoriów pogrzebowych punkt przyjęć zleceń). Powierzchnia zakładu (jedno pomieszczenie) wynosi [...] m2, w pomieszczeniu tym pracuje jedna osoba. W toku postępowania ustalono również, że decyzją nr [...] z [...] stycznia 2007 r. Prezydent Miasta [...] na wniosek J. N. (zwany dalej: inwestor) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego (podpiwniczenia) na sklep spożywczo-przemysłowy, zakład usług pogrzebowych (sprzedaż trumien, akcesoriów pogrzebowych, punkt przyjęć zleceń), kwiaciarnię, punkt czyszczenia dywanów i tapicerki samochodowej i meblowej na działkach nr [...],[...] położonych w R. przy ul. H./A. oraz budowie wewnętrznej drogi dojazdowej na działkach nr [...],[...] wraz z budową zjazdu z ul. B.. Ustalono także, że 19 marca 2007 r. inwestor dokonał we właściwym organie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalnego (podpiwniczenia) na sklep ogólnospożywczy, do którego organ nie wniósł sprzeciwu. Decyzją Nr [...] z [...] listopada 2015 r. PINB działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze. zm., zwana dalej: k.p.a.) w związku z art. 71, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., zwana dalej: p.b.), orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie, jako bezprzedmiotowego. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie PINB podał, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Badanie sprawy zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się główne do ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie działalności związanej z użytkowaniem danego obiektu lub jego części wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, a związanych z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania. Ocenił, że w sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania podpiwniczenia budynku mieszkalnego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Wyjaśnił w tym zakresie, że podpiwniczenie budynku – jedno pomieszczenie o powierzchni [...] m2 było użytkowane jako usługowe - handlowe i nadal takie pozostaje. Zmianie uległ asortyment sprzedaży tj. z artykułów ogólnospożywczych na trumny i akcesoria pogrzebowe, a punkt przyjęć zleceń usług pogrzebowych, składający się z 1 biurka i foteli nie spowodował zmiany warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, pracy (nie powstały nowe miejsca pracy - tak jak poprzednio zatrudniona jest 1 osoba), jak i pozostałych warunków. Świadczenie usług w podpiwniczeniu budynku, polegających na sprzedaży trumien, przyjmowaniu zleceń jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z [...] stycznia 2007 r. Ostatecznie wywiódł, że skoro nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania, dalsze postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego (podpiwniczenia) ze sklepu spożywczego na zakład pogrzebowy na działce nr [...] przy ul. H.w R., stało się bezprzedmiotowe. Odwołanie na powołaną decyzję złożyła E. G. (zwana dalej: skarżąca). Skarżąca podniosła, że zakład pogrzebowy znajduje się w szeregowcu mieszkalnym w podpiwniczeniu budynku, z którym bezpośrednio graniczy. Za istotne i sporne uznała dojście do tego lokalu, które jest bardziej uciążliwe niż sam lokal wewnątrz domu, dojście znajduje się poza terenem prywatnym inwestora. Ponadto teren stanowiący własność Gminy Miasta R. jest wykorzystany przez zakład pogrzebowy jako wyłączny i całodobowy parking, oznakowany szyldami pogrzebowymi. Wskazała dalej, że widok z jej okien to widok tego parkingu i wnoszonych (wynoszonych) trumien, co zakłóca jej miejsce spokoju i odpoczynku jakim jest dom. Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie decyzją Nr [...] z [...] lutego 2016 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej: WINB, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 83 ust. 2 p.b., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji WINB, po przedstawieniu stanu sprawy wskazał, iż w postępowaniu, którego przedmiotem jest zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, obowiązkiem organu jest ustalenie czy taka zmiana sposobu użytkowania faktycznie nastąpiła i miała charakter samowolny. Ustalenie, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części sprowadza się zatem do wyjaśnienia, czy i w jakim zakresie podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego użytkowania. Wymagania stawiane obiektowi zostały określone w art. 5 p.b. i uwzględniają, wymienione w art. 71 ust. 1 p.b. warunki w zakresie bezpieczeństwa: pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Warunki te wskazują na niezbędny zakres działań, które powinny być prowadzone w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wskazał, iż nie każda faktyczna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie w rzeczywistości zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 p.b. W tym zakresie organ musi zbadać, czy w wyniku zmiany faktycznego sposobu użytkowania danego obiektu lub jego części doszło do zmiany w zakresie określonych w art. 71 ust. 1 oraz art. 5 p.b. warunków technicznych oraz użytkowych danego obiektu (lub jego części). Wskazując treść art. 5 ust. 2 p.b. wywiódł, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że przy ocenie, czy w danym przypadku doszło do zmiany sposobu użytkowania istotne jest ustalenie, czy oraz w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, związanej z jego użytkowaniem, wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi (lub jego części), związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania. Zdaniem WINB analiza materiału dowodowego sprawy, potwierdza zasadność stanowiska organu I instancji w zakresie braku podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego (podpiwniczenia) ze sklepu spożywczego na zakład usług pogrzebowych. Przekształcenie sklepu ogólnospożywczego na zakład usług pogrzebowych, nie spowodowało zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy (nie została zwiększona liczna osób zatrudnionych - nadal jest to 1 osoba), zdrowotne i higieniczno-sanitarne (zakład nie jest przystosowany do tego aby znajdowały się w nim zwłoki), ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zakład usług pogrzebowych oferuje (co wynika z oferty znajdującej się na stronie internetowej zakładu) różne rodzaje trumien i urn, karawan z obsługą, nekrologi i ich rozplakatowanie, autokar do przewozu uczestników pogrzebu, wieńce i wiązanki, międzynarodowy transport zmarłych, eksportacje ciał z domu do chłodni, organizację kremacji. Jest to zakład, w którym przyjmowane są zlecenia pogrzebowe, w związku z czym uznać należy, że zmianie uległ jedynie asortyment sprzedaży. W świetle powyższego inwestor nie był zobowiązany do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia części budynku mieszkalnego ze sklepu ogólnospożywczego na zakład usług pogrzebowych. Organ odwoławczy ocenił w związku z tym, że w sprawie brak jest przedmiotu postępowania, co czyni je bezprzedmiotowym i jako takie podlega umorzeniu. Organ odwoławczy wskazał, iż odwołanie złożyła je skarżąca, która decyzję organu I instancji otrzymała "do wiadomości". Wyjaśnił, iż doręczenie decyzji jest czynnością formalno-techniczną i ani nie może kreować jednostki za stronę, ani pozbawić jej tego statusu. Zróżnicowanie bowiem w tzw. rozdzielniku na grupę adresatów, którzy "otrzymują" orzeczenie i grupę, do których to orzeczenie kieruje się "do wiadomości" nie może stanowić kryterium zastępującego czy uzupełniającego kryteria wskazane w przepisie art. 28 k.p.a. P. Skarżąca brała udział w prowadzonym przez organ powiatowy postępowaniu, co potwierdza doręczenie jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania i zaskarżonej decyzji. Skargę do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie złożyła skarżąca. Skarżąca wskazała, że decyzja organu odnosi się wyłącznie do lokalu – że spełnia on warunki do prowadzenia działalności handlowo-usługowej. Podała, iż sporny lokal mieści się w podpiwniczeniu domu inwestora znajdującego się w szeregowcu rodzinnym, zaś ona jest bezpośrednim sąsiadem inwestora. Nadto wyjaśniła, że przed rozpoczęciem działalności inwestor zwracał się do niej o wyrażenie zgody na prowadzenie tego rodzaju działalności gospodarczej. Oświadcza, że obecnie wycofuje zgodę, której udzieliła na prowadzenie działalności. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe. Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Wracając do niniejszej sprawy, przypomnieć należy, że orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego uznały, iż w przedmiotowej sprawie brak było podstaw prawnych do orzekania w sprawie z uwagi na brak przedmiotu postępowania – bowiem nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego ze sklepu spożywczego na zakład pogrzebowy na działce nr [...] przy ul. H. w R.. Za bezsporne w sprawie należy uznać, iż wobec wniosku skarżącej z 27 sierpnia 2015 r. organ I instancji z urzędu wszczął postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego ze sklepu spożywczego na zakład pogrzebowy na działce nr [...] przy ul. H. w R.. Na podstawie przeprowadzonych w sprawie oględzin ustalił jednak, że powyższa okoliczność nie zaistniała. Jak wynika z przedstawionych przy skardze akt administracyjnych niniejszej sprawy, w szczególności z dokumentacji budowlanej przekazanej przez Prezydenta Miasta R., inwestor uzyskał decyzję tego organu ustalającą warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu - dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na sklep spożywczo-przemysłowy, zakład usług pogrzebowych (sprzedaż trumien, akcesoriów pogrzebowych, punkt przyjęć zleceń), kwiaciarnię, punkt czyszczenia dywanów i tapicerski samochodowej i meblowej na działkach o nr ew. [...],[...] położonych przy ul. H./A. w R. oraz budowie wewnętrznej drogi dojazdowej na działkach o nr ew. [...], [...] wraz z budową zjazdu z ul. B.. Następnie 19 marca 2007 r. inwestor złożył w ww. organie zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego (podpiwniczenia) na sklep ogólnospożywczy. Prezydent Miasta R. wydał 28 marca 2007 r. zaświadczenie, w którym wskazał, że w związku z planowaną zmianą sposobu użytkowania, nie wnosi sprzeciwu. Z powyższego wynika, że inwestor legalnie zmienił sposób użytkowania części budynku mieszkalnego (podpiwniczenia) na sklep ogólnospożywczy. Z kolei zmiana prowadzonej działalności ze sklepu ogólnospożywczego na zakład usług pogrzebowych nie została zgłoszona do właściwego organu z uwagi na brak podstaw do dokonania zgłoszenia. Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z treścią art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 71 ust. 2). W postępowaniu, którego przedmiotem jest samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, obowiązkiem organu jest ustalenie czy taka zmiana sposobu użytkowania faktycznie nastąpiła i miała charakter samowolny. W orzecznictwie podkreśla się, iż ocena tych wszystkich elementów, w kontekście treści art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. stanowi zasadniczy element oceny, czy w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania. Ustalenie, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części sprowadza się zatem do wyjaśnienia, czy i w jakim zakresie podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego użytkowania. Sąd za właściwe uznaje ustalenia organów, że w niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania, która miałaby wpływ na zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Organy prawidłowo wywiodły, że nie każda faktyczna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego oznacza w rzeczywistości zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 p.b. W niniejszej sprawie, co wyraźnie wynika z ustalonego stanu faktycznego nastąpiła tylko zmiana asortymentu, który inwestor oferuje do sprzedaży – z towarów spożywczych na trumny, akcesoria pogrzebowe oraz usługi w tym zakresie – punkt przyjęć zleceń. W kontekście powyższego Sąd za nietrafione uznaje zarzuty skargi mające na celu podważenie prawidłowości wydanych w postępowaniu administracyjnym decyzji w zakresie zmiany sposobu użytkowania części (podpiwniczenia) spornego budynku mieszkalnego. Z kolei argument skarżącej dotyczący samowolnego przejęcia przez inwestora działki stanowiącej własność Gminy Miasta R. i użytkowania go jako parking nie może odnieść skutku w ramach niniejszego postępowania prowadzonego w trybie określonym w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania i w tym zakresie prowadzonego. Kwestia dojścia do lokalu i uciążliwość z tym związana, budowa drogi wewnętrznej nie była przedmiotem rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego. Wbrew zarzutom skargi okoliczność, że obecnie skarżąca wycofuje zgodę na prowadzenie działalności przez sąsiada nie ma istotnego znaczenia w podjętym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniu. W odniesieniu do zarzutów skargi, wyjaśnić należy, że również organy nadzoru budowlanego nie prowadziły postępowania w zakresie naruszenia miru domowego. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi.