VIII SA/Wa 219/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi T. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") po rozpoznaniu zażalenia T. K. i S. K. (dalej: "skarżących") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: "organ I instancji", "PINB") Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wybudowanych budynków gospodarczych i płotu na działce o nr ew. [...], a także nadbudowy budynku inwentarskiego oraz budynku mieszkalnego na działce o nr ew. [...] w miejscowości M. [...] [...], gmina O. przez B. W. z wniosku S. K. i T. K. – orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach: W dniu [...] lipca 2015 r. do PINB wpłynęło pismo skarżących, stanowiące wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wybudowanych budynków gospodarczych i płotu na działce o nr ew. [...]., a także nadbudowy budynku inwentarskiego oraz budynku mieszkalnego na działce o nr ew. [...] w miejscowości M. [...] [...], gmina O. Wezwaniami z dnia [...] lipca 2015 r. organ I instancji zwrócił się do skarżących o wykazanie interesu prawnego w sprawie przedmiotowych zabudowań. Treścią tego pisma nałożono 7-dniowy termin na przedłożenie stosownych dokumentów lub uzasadnienia prawnego, pouczając jednocześnie o konsekwencjach prawnych wynikających z art. 64 § 4 k.p.a. W dniu [...] lipca 2015 r. wpłynęło do organu I instancji wyjaśnienie, będące odpowiedzią na ww. wezwanie, w którym skarżący m.in. poinformowali, że są użytkownikami i mieszkańcami działki [...] w m. M. [...]. Powyższe potwierdziło informacje, że skarżący nie są właścicielami działek znajdujących się w sąsiedztwie zabudowy na działkach nr ew. [...], [...] i nr [...] stanowiących zabudową mieszkalną i uzupełniającą gospodarczą. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., organ I instancji działając na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 28, art. 61 § 1 i art. 123 §1 i § 2 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wybudowanych budynków gospodarczych i płotu na działce o nr ew. [...], a także nadbudowy budynku inwentarskiego oraz budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w miejscowości M. [...] [...], gmina O. przez B. W. z wniosku skarżących. Zażalenie na rozstrzygnięcie organu I instancji złożyli skarżący, wnosząc o jego uchylenie. Wskazali, iż zaskarżone postanowienie organu I instancji zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa budowlanego, polegającym na błędnej ocenie materiału dowodowego. Podnieśli, iż są właścicielami działki nr [...] bezpośrednio przylegającej do działki nr [...] na której stoi ich dom mieszkalny od blisko 50 lat i na której został wybudowany płot przez B. W. [...]WINB wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z [...] listopada 2015 r. Uzasadniając przytoczył treść art. 61 i art. 61 a § 1 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż z treści 61a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca określił przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania tj. według kryterium podmiotowego i przedmiotowego. Przesłanka podmiotowa odmowy wszczęcia postępowania występuje, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Natomiast przesłanka przedmiotowa pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu powiatowego, iż skarżący nie posiadają interesu prawnego w sprawie dotyczącej wybudowanych budynków gospodarczych i płotu na działce o nr ew. [...], a także nadbudowy budynku inwentarskiego oraz budynku mieszkalnego na działce o nr ew. [...] w miejscowości M. [...] [...], gmina O., co uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. [...]WINB podniósł, że skarżący przesłali przy piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. wyjaśnienia, z których wynika, że zamieszkują działkę o nr ew. [...] od ponad 50-ciu lat i znajdują się w strefie oddziaływania obiektów wybudowanych na działkach o nr ew. [...] i [...]. W ocenie organu II instancji powyższa argumentacja nie wskazuje na posiadanie przez skarżących interesu prawnego w sprawach objętych ich wnioskiem z dnia [...] lipca 2015 r. Nie wynika bowiem z niej, w jaki sposób realizacja budynków gospodarczych i płotu na działce o nr ew. [...], a także nadbudowa budynku inwentarskiego oraz budynku mieszkalnego na działce o nr ew. [...] w miejscowości M. [...][...], gmina O., narusza uzasadnione interesy prawne skarżących, tym bardziej, że skarżący nie są właścicielami działki o nr ew. [...], bezpośrednio sąsiadującej z ww. inwestycjami, lecz jedynie jej użytkownikami. Organ odwoławczy podkreślił, iż interes prawny musi wynikać z naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego administracyjnego, które dają możliwość konkretnemu podmiotowi dochodzenia swych praw w postępowaniu administracyjnym. W omawianej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Jednocześnie [...]WINB wskazał, iż analiza art. 28 k.p.a. oraz przepisów Prawa budowlanego w odniesieniu do obowiązku zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 Prawa budowlanego) oraz ewentualnego obszaru oddziaływania spornych obiektów, prowadzi do wniosku, iż skarżący posiadają wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy objętej ich wnioskiem. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ odwoławczy wskazał, iż nawet gdyby uznać, iż skarżący są właścicielami działki sąsiadującej z przedmiotowymi zabudowaniami, to należy pamiętać, iż sam fakt sąsiedztwa z działką, na której znajduje się inwestycja automatycznie nie powoduje powstania interesu prawnego po stronie skarżącego, gdyż musi on wynikać z naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego administracyjnego, które dają możliwość konkretnemu podmiotowi dochodzenia swych praw w postępowaniu administracyjnym. Bezpośrednie zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy przez skarżących świadczy jedynie o interesie faktycznym, który nie jest przesłanką do uznania ich za stronę postępowania przed organami nadzoru budowlanego. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonych rozstrzygnięć i wszczęcie postępowania w związku z samowolą budowlaną ww. obiektów budowlanych oraz wydanie stosownych decyzji w sprawie. Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, iż stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 k.p.a., który legł u podstaw postanowień organów, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, nie pochodzi od strony lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Treść omawianego przepisu wskazuje na obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w kontekście zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., dominujące jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku zatem, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (por. wyroki NSA z 30.06.2014 r., sygn. akt II OSK 150/13, z dnia 9.05.2014 r., sygn. akt II OSK 2945/12, z dnia 25.02.2014 r., sygn. akt II OSK 2271/12). Jednocześnie wskazać trzeba, że o interesie prawnym określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym można zatem mówić, jeśli w wyniku subsumcji stanu faktycznego do dyspozycji normy prawnej podmiot zostanie adresatem normy prawnej, a co za tym idzie wynik indywidualizacji i konkretyzacji normy prawa administracyjnego będzie miał bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków danego podmiotu. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma więc osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. W tym miejscu należy dokonać rozróżnienia pomiędzy interesem prawnym a interesem faktycznym, rozumianym jako sytuacja, w której dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie jest w stanie wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, uzasadniającego jej żądania (por.; Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1996 r., sygn. akt: SA/Ł 1843/95, niepubl.). Dla ustalenia przymiotu strony skarżącej w sprawie, decydujące znaczenie miał przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiący unormowanie szczególne do art. 28 k.p.a. Wskazany przepis Prawa budowlanego ogranicza krąg stron w sprawie pozwolenia na budowę. Przypomnieć więc trzeba, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę uznaje się jedynie inwestorów oraz właścicieli i użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie organy obu instancji zasadnie uznały, iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wybudowanych budynków gospodarczych i płotu na działce o nr ew. [...], a także nadbudowy budynku inwentarskiego oraz budynku mieszkalnego na działce o nr ew. [...] w miejscowości M. [...] [...], gmina O. przez B. W. Sąd zgadza się ze stwierdzeniem organów orzekających, iż sam fakt sąsiedztwa z działką, na której znajdują się inwestycje nie powoduje powstania interesu prawnego po stronie skarżących. Jak wynika bowiem z akt sprawy skarżący nie są właścicielami działki o nr ew. [...], bezpośrednio sąsiadującej z ww. inwestycjami, lecz jedynie jej użytkownikami. Nadto z argumentacji skarżących nie wynika w jaki sposób realizacja budynków gospodarczych i płotu na działce o nr ew. [...], a także nadbudowa budynku inwentarskiego oraz budynku mieszkalnego na działce o nr ew. [...] w miejscowości M. [...] [...], gmina O., narusza uzasadnione interesy prawne skarżących. W świetle powyższego skarżący posiadają wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy. Zasadnie zatem organy orzekające odmówiły wszczęcia postępowania w kontrolowanej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a działając z urzędu, nie dopatrzył się również innych uchybień, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia. Dlatego też, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.