VIII SA/Wa 22/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Katarzyna Filipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2008 r. sprawy ze skarg J.S., Burmistrza Miasta P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. nr [...]w przedmiocie waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w punktach 2, 3, 4 i 5; 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej J.S. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] Wojewoda [...]utrzymał w mocy decyzję Starosty R. z dnia [...]października 2003 r. nr [...] w części dotyczącej waloryzacji odszkodowania. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ podniósł, że Zarządzeniem Naczelnika Miasta P. Nr [...] z dnia[...] stycznia 1979 r. w sprawie ustalenia i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego w P. [....] przejęta została na rzecz Skarbu Państwa od J.S. nieruchomość położona w P., oznaczona jako działka [...] o pow. 1471m2 . Decyzją z dnia [...] sierpnia 1980 r. znak: [...] Naczelnika Miasta P. przyznano J.S. za ww. działkę odszkodowanie w kwocie 20.594 złotych. Pismem z 22 sierpnia 1980 roku J.S. zrzekła się prawa do odwołania od powyższej decyzji. Jednocześnie wniosła o przyśpieszenie wypłacenia odszkodowania, ponieważ znajduje się w ciężkiej sytuacji materialnej. Wniosek o wypłatę wpłynął do Referatu Finansowego Urzędu Miejskiego w P. w dniu 5 września 1980 roku. Wnioskiem z 25 października 1995 roku J.S. wystąpiła o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, którego jej zdaniem do chwili składania wniosku nie otrzymała. Decyzją z dnia [...] maja 2000 r. znak [...] Starosta R. orzekł o ustaleniu wysokości odszkodowania za wywłaszczoną od J.S. nieruchomość. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Miasta P. decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. znak: [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty R. z dnia [...] maja 2000 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Od decyzji tej skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła J.S. Wyrokiem z dnia 1 marca 2002 r. sygn. akt I SA 1960/00 Naczelny Sąd Administracyjny skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że decyzja z [...] sierpnia 1980 o ustaleniu odszkodowania za przejętą nieruchomość weszła do obrotu prawnego i jest ostateczna. W tej sytuacji organ I instancji, co zasadnie uznał Wojewoda [...], wydając decyzję o odszkodowaniu ponownie rozstrzygnął w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną, co stanowi przesłankę nieważności decyzji Starosty stosownie do art. 156 § pkt 3 kpa. Rozpatrując ponownie sprawę decyzją z dnia [...] października 2003 r., znak [...] Starosta R. orzekł o: 1. umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą Zarządzeniem Naczelnika Miasta P. Nr [...] z dnia [...] stycznia 1979r. w sprawie ustalenia i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego w P. [...] nieruchomość położoną w P., oznaczoną jako działka Nr [...] o pow. 1471m2; 2. waloryzacji przyznanego J.S. decyzją Naczelnika Miasta P. z dnia [...] sierpnia 1980 r. odszkodowania w wysokości 20.594 zł (przed denominacją) za przejętą nieruchomość; 3. zapłacie odszkodowania. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli J.S., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia zgodnie z wnioskiem o ustalenie wysokości odszkodowania za przedmiotową działkę oraz Burmistrz Miasta P., nie zgadzając się z orzeczeniem w części dotyczącej wypłaty odszkodowania. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [....] decyzją nr [...] z [...] marca 2004 roku uchylił w/w decyzję Starosty R. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w części dotyczącej waloryzacji odszkodowania, w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J.S., wyrokiem z 13 czerwca 2005 roku, sygn. akt I SA/Wa 781/04 uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2004 roku w części, w której uchyla ona decyzję Starosty [...] z [...] października 2003 roku i umarza postępowanie pierwszej instancji w zakresie dotyczącym waloryzacji odszkodowania. W powyższym wyroku WSA zarzucił Wojewodzie [...], że "wydając decyzję o charakterze reformatorskim (w części dotyczącej waloryzacji odszkodowania), odmiennym od rozstrzygnięcia organu I instancji nie przeprowadził na tę okoliczność żadnego postępowania dowodowego i nie uzasadnił, na jakich dowodach oparł się wydając tego rodzaju decyzję". W pozostałej części, tj., w której decyzja Wojewody [...]utrzymywała w mocy decyzję organu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie zgromadzonego materiału Wojewoda [...], decyzją z [...] marca 2006 roku, nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty R. z [...] października 2003 roku, znak [...] w części dotyczącej waloryzacji odszkodowania. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ II instancji stwierdził, że motywem orzeczenia o waloryzacji odszkodowania przez Starostę R. było uznanie, iż skoro brak jest dokumentów jednoznacznie potwierdzających wypłatę odszkodowania J.S. to J.S. nie otrzymała odszkodowania. Jednocześnie Wojewoda [...] wystąpił do instytucji, w których winny znajdować się informacje dotyczące przedmiotowej sprawy i ustalił, iż pisma przesłane przez Burmistrza Miasta P.i z dnia [...] marca 2006 roku i Biuro Dyrektora Generalnego [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. z [...] marca 2006 roku nie wnoszą nowych informacji do sprawy i potwierdzają brak dokumentów, z których jednoznacznie wynikałaby wypłata odszkodowania. Ponadto skarżąca w piśmie z 3 października 2005 roku podtrzymała swoje stanowisko, iż odszkodowania za nieruchomość położoną w P., oznaczoną nr [...], nie otrzymała. Przepis art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) stanowi, że wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego wypłaty. Waloryzacja oznacza urealnienie już ustalonego, a nie wypłaconego odszkodowania przy zastosowaniu odpowiednich wskaźników. Dotyczy ona okresu między datą, kiedy decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna, a datą wypłaty odszkodowania. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, które wniosła zarówno J.S., jak i Burmistrz Miasta P. Skarżąca domagała się uchylenia w całości decyzji Wojewody [...] podnosząc, że narusza ona przepisy art. 10, 35, 77, 80 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz przepis art. 132 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Swoje stanowisko podtrzymała w piśmie procesowym z dnia 18 września 2006 roku i załączniku do protokołu rozprawy z dnia 10 września 2008 roku. W szczególności twierdziła, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie jest prowadzone w sposób przewlekły. Skarżąca podniosła, że w toku postępowania odwoławczego zostały rażąco naruszone przepisy postępowania, jak i prawa materialnego. Z pisemnego uzasadnienia decyzji wynika, że podstawą decyzji jest art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten odwołuje się do decyzji o wywłaszczeniu a w uzasadnieniu decyzji brak jest ustaleń w tym przedmiocie. Organ odwoławczy nie wskazał, z czego wywodzi, że decyzja taka została wydana, a przede wszystkim stronie doręczona. Stwierdziła, iż w toku postępowania powołała szereg dowodów poddających w wątpliwość powyższą okoliczność, w tym dowód z opinii biegłego z zakresu pisma ręcznego. Potwierdza to postępowanie samego urzędu w P. prowadzącego postępowanie w przedmiocie ugody w wypłacie odszkodowania, do której nie doszło z powodu różnic co do jego wysokości. Brak tej decyzji potwierdzają zdaniem skarżącej liczne dokumenty wymieniane przez nią w toku trwającego postępowania administracyjnego. Ponadto skarżąca wyraziła pogląd, iż w czasie realizacji Zarządzenia Naczelnika Miasta P z [...] stycznia 1979 roku dopuszczono się rażących nieprawidłowości, a działania przedstawicieli urzędu zmierzały jedynie "do dalszego zagmatwania i zatuszowania tych nieprawidłowości". Podniosła także, iż decyzja Starosty wydana została prawie trzy lata temu i w tym okresie nastąpiła istotna zmiana siły nabywczej pieniądza, zatem podstawa dokonanej waloryzacji zdezaktualizowała się. Zachodziła więc konieczność przeliczenia wartości odszkodowania za przejętą nieruchomość przy uwzględnieniu kryteriów waloryzacyjnych, która to czynność winna być przeprowadzona w toku postępowania odwoławczego. Burmistrz Miasta P. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej waloryzacji odszkodowania. W uzasadnieniu wskazał, że Starosta R. wydając decyzję o wypłacie odszkodowania w zwaloryzowanej wysokości skoncentrował się jedynie na fakcie braku dowodu bezpośrednio potwierdzającego wypłatę należnego odszkodowania, nie biorąc pod uwagę pozostałych zgromadzonych w sprawie dokumentów to jest : promesy z dnia 21 lipca 1980 roku, pisma skarżącej o zrzeczeniu się odwołania od decyzji ustalającej odszkodowanie z podaniem numeru i powierzchni działki i z prośbą o przyspieszenie wpłaty odszkodowania za tę nieruchomość, pisma Zarządu Gospodarki Terenami o wypłacie odszkodowania w dniu 5 września 1989 roku między innymi za działkę [.....], z których wynika, iż odszkodowanie wypłacono. Brak dokumentów bezpośrednio potwierdzających wypłatę odszkodowania uzasadniony jest treścią przepisu art. 74 ustawy o rachunkowości, zgodnie z którym okres przechowywania dowodów księgowych wynosi 5 lat i jest liczony od początku roku następującego po roku obrotowym, a więc dokumenty z roku 1980 były przechowywane do końca 1985 roku. Ponadto, zgodnie z art. 27 ust. 2 i 3 ustawy z 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (akt archiwalny - Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64) na podstawie której przyznano odszkodowanie J.S., odszkodowanie przypadające do wypłaty należało złożyć do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawiała przyjęcia odszkodowania albo jeżeli wypłata odszkodowania osobie uprawnionej natrafiała na przeszkody prawne. W zbiorze posiadanych dokumentów brak jest jakiegokolwiek śladu o wszczęciu takiej procedury. Tym samym przytoczone argumenty przemawiają za tym, że odszkodowanie zostało wypłacone. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie i podtrzymał zaprezentowaną wcześniej argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone między innymi przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zmianami) sprowadzają się do kontroli zgodności zaskarżonego postanowienia z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Skargę J.S. uznać należy za zasadną jedynie w tej części, w której zarzuca ona obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004r., Nr 261, poz.2603 ) dalej ugn. Abstrahując w tym miejscu od oceny, czy ustalone w decyzji Naczelnika Miasta P. z dnia [...] sierpnia 1980 roku odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało skarżącej wypłacone, czy też jego wypłata nie miała miejsca stwierdzić należy, iż decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty R. z dnia [...] października 2003 roku nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie waloryzacji na dzień zapłaty. Jak wynika bowiem z treści przepisu art. 132 ust. 3 ugn wysokość odszkodowania podlega waloryzacji na dzień wypłaty , tymczasem decyzja Starosty utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją określa wysokość zwaloryzowanego odszkodowania na kwotę 5029,39 złotych przy zastosowaniu wskaźników cen, towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na III kwartał 2003 roku w oparciu o przepis art. 227 i art. 5 ugn, a więc z obrazą tych przepisów ( przy przyjęciu braku wypłaty odszkodowania). Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 132 ust. 2 ugn zdaniem Sądu nie doszło do obrazy tego przepisu. Artykuł 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 roku pod rządem którego ustalone zostało w sierpniu 1980 roku odszkodowanie za przejętą nieruchomość w zw. z art. 12 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U. Z 1974 r. , Nr 10, poz.64 ) przewidywał, że odszkodowanie winno być wypłacone w terminie trzech miesięcy od dnia w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stała się ostateczna. Zatem ustalone w decyzji z [...] sierpnia 1980 roku odszkodowanie winno być byłemu właścicielowi w ciągu trzech miesięcy wypłacone. Z chwilą upływu tego terminu ( przy przyjęciu braku wypłaty odszkodowania) dłużnik pozostawał w zwłoce. Przepis art. 132 ust. 2 i 3 ugn stanowi, że odszkodowanie - o ile nie zostało wypłacone w terminie określonym ustawą - podlega waloryzacji na dzień wypłaty, przy czym do skutków zwłoki stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego. Waloryzacja i skutki zwłoki to dwa odrębne zagadnienia. I tak, waloryzacja to urealnienie już ustalonego a nie wypłaconego odszkodowania przy zastosowaniu odpowiednich wskaźników - art. 227 ugn. Skutki zwłoki, jak stanowi przepis art. 481 § 1 kc dają wierzycielowi możliwość żądania odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósłby on żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności za które dłużnik nie ponosi odpowiedzialności. W sprawie niniejszej bezspornym jest, iż roszczenie o odsetki nie zostało zgłoszone przez skarżącą, jak wymaga tego art. 481 kodeksu cywilnego do którego odsyła przepis 132 ust. 2 ugn, w związku z czym nie można mówić o naruszeniu art. 132 ust. 2 ugn. Pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Skarżąca podnosi bowiem, iż nie wydano w jej sprawie decyzji w przedmiocie wywłaszczenia. Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, iż przy przejmowaniu nieruchomości w trybie ustawy z dnia 6 lipca 1972 roku o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach ( Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zmianami) nie wydaje się decyzji administracyjnych. Nieruchomości przechodzą z mocy prawa na własność państwa, po upływie dwóch miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały prezydiów powiatowych rad narodowych o ustaleniu terenu budowlanego oraz jego podziale - art. 5 w/w ustawy. Zarzuty skargi dotyczące decyzji odszkodowawczej były już przedmiotem oceny Sądu. W związku z powyższym powtórzyć należy, iż przesądzona została okoliczność, że należne skarżącej odszkodowanie ustalone zostało decyzją z dnia [...] sierpnia 1980 roku oraz, że decyzja ta nie tylko weszła do obrotu prawnego ale stała się ostateczna - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2002 roku a także, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia . Jeżeli skarżąca , po wyroku z dnia 1 marca 2002 roku, weszła w posiadanie nowych dowodów mogła rozważać skargę o wznowienie postępowania sądowego, która nie została wywiedziona. Pozostały zarzut skargi - przewlekłość postępowania rozpoznany został w odrębnym postępowaniu i pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej. Skarga Burmistrza Miasta P. zasługuje na uwzględnienie. Oparcie zaskarżonej decyzji na poglądzie, że odszkodowanie należne skarżącej, aczkolwiek już ustalone, nie zostało wypłacone bowiem brak jest dowodu bezpośredniego potwierdzającego wypłatę odszkodowania narusza przepis art. 74 ustawy o rachunkowości ( Dz. U. Z 2002, Nr 76, poz.694), który stanowi o obowiązku pięcioletniego przechowywania dowodów księgowych. Rozpoznając sprawę niniejszą umknęło uwadze organów obu instancji, iż skarżąca ze swoim wnioskiem o wypłatę należnego odszkodowania wystąpiła w 1995 roku a więc po upływie w/w terminu, którego bieg liczony jest od początku roku następującego po roku obrotowym którego dane zbiory dotyczą. Tak więc dokumenty z 1980 roku przechowywane były do końca 1985 roku. Nie można w tej sytuacji zdaniem Sądu skutecznie powoływać się na brak dowodu księgowego. W związku z powyższym, ocenę czy odszkodowanie ustalone w decyzji z dnia 14 sierpnia 1980 roku zostało wypłacone J.S. czy też jego wypłata nie nastąpiła oprzeć należy na pozostałych zgromadzonych w sprawie dowodach zarówno finansowych, jak i osobowych. Takimi dowodami w przedmiotowej sprawie są w szczególności: wniosek o wydanie promesy na wypłatę odszkodowania z dnia 15 lipca 1980 roku ( k.9 akt administracyjnych), promesa z 21 lipca 1980 roku dot., m.in. działki [...] (k. 15), zrzeczenie się prawa odwołania z wnioskiem o przyspieszenie wypłaty odszkodowania z dnia 26 sierpnia 1980 roku (k.16), pismo o wypłatę odszkodowania z dnia 5 września 1980 roku ( k. 18), oświadczenie z dnia 5 września 1980 roku o braku obciążeń na rzecz Państwa i banków państwowych ze wskazaniem kwoty do wypłaty zniszczone na przedmiotowej działce zasiewy w odpowiedzi na skargę złożoną do b. KW PZPR (k. 21), pismo z 29 czerwca 1987 roku o wypłacie odszkodowania za zasiewy, m.in. na działce [...] (k. 23), pismo z dnia 11 sierpnia 1989 roku skierowane do skarżącej o wypłacie odszkodowania we wrześniu 1980 roku za przejętą działkę nr [...] o pow. 1471 m.kw. (k.25), wyjaśnienia skarżącej składane w charakterze strony. Rozpoznając sprawę ponownie rzeczą organu administracyjnego będzie ocena, czy wyjaśnieniom skarżącej o braku wiedzy co do wywłaszczenia jej z przedmiotowej działki i co za tym idzie braku wcześniejszego żądania wypłaty odszkodowania a przede wszystkim jej twierdzeniu o nie wypłaceniu odszkodowania w świetle treści powyższych dokumentów należy dać wiarę, której to oceny nie zawierają decyzje organów obu instancji. Zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione , dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ administracji publicznej jest zobowiązany do zajęcia stanowiska wobec całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przepisów o postępowaniu. Wobec powyższego na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ppsa orzeczono, jak w wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy przepisu art. 200 , 205 § 2 oraz art. 209 ppsa w związku z § 18 ust 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). ----------------------- 1