VIII SA/Wa 221/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2011 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego H. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta R. na podstawie art. 61, 104 ust. 3 w związku z art. 8, 10 ust. 4, 14, 17 ust. 1 pkt 16, 59 ust. 1, 60, 62 ust. 2, 63, 64, 106 ust. 3b, 110 ust. 7-8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm. dalej: "u.p.s.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. ; dalej "k.p.a.") 1. ustalił, że w okresie od [...] marca 2009 r. do [...] sierpnia 2010 r. zobowiązanie H. S. (dalej: "skarżący") z tytułu odpłatności za pobyt ojca – J. S. w Domu Pomocy Społecznej [...] w R. (dalej: "DPS") wynosi [...] zł ; 2. zobowiązał do zwrotu wskazanej kwoty na rachunek bankowy Gminy Miasta R. w terminie 14 dni od dnia ostateczności decyzji. Organ I instancji wskazał, iż J. S. został skierowany do DPS decyzją z [...] grudnia 2007 r., a następnie umieszczony w nim w dniu [...] marca 2009 r. na podstawie decyzji z [...] lutego 2009 r. Powołując art. 60 ust. 1 u.p.s. podniósł, iż pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, który w wymienionym wyżej domu wynosił w: III 2009 r. – [...] zł; od IV 2009 r. do II 2010 r. – [...] zł; od III 2010 r. do VIII 2010 r. – [...] zł. Podano ojciec skarżącego przebywa w DPS od [...] marca 2009 r. do [...] sierpnia 2010 r. i ponosi opłatę za pobyt w wysokości 70% uzyskiwanego dochodu, tj. w kwocie [...] zł miesięcznie w okresie od [...] do [...] marca 2009 r, od kwietnia 2009 r. do marca 2010 r. po [...] zł miesięcznie, od kwietnia do sierpnia 2010 r. po [...] zł miesięcznie. Wpłacane przez niego kwoty nie pokrywały jednak całości kosztów utrzymania, wobec czego pozostałą część zastępczo wnosiła Gmina Miasta R. Powyższe – za okres od marca 2009 r. do sierpnia 2010 r. – organ przedstawił w formie tabelarycznej. Na podstawie art. 61 u.p.s. organ podniósł, iż mieszkaniec domu, jego małżonek, zstępni przed wstępnymi i gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej mają obowiązek ponoszenia opłat związanych z pobytem w domu pomocy społecznej. Małżonek, zstępni oraz wstępni ponoszą odpłatność zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. W przypadku nie wywiązywania się z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez w/w osoby, opłaty te zastępczo ponosi gmina (z której osoba została skierowana do DPS), której przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Organ wskazał, iż osobami zobowiązanymi do partycypowania w kosztach utrzymania J. S. za pobyt w DPS stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. byli córka – K. M. i synowie M. S., H. S. oraz że w/w osiągnęli dochody przekraczające kryterium dochodowe określone w art. 61 ust. 2 u.p.s., w związku z czym nie zachodzi potrzeba ustalania wszystkich osób zobowiązanych. Na podstawie wywiadu środowiskowego organ ustalił, iż skarżący prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe z żoną J., a z decyzji emerytalnych wynika, iż dochody rodziny skarżącego przekraczały kryterium przewidziane dla dwuosobowej rodziny tj. [...] zł o kwotę [...] zł. Skarżący nie zobowiązał się do ponoszenia opłat za pobyt ojca w DPS deklarując jednocześnie możliwość zamieszkania ojca u niego z zapewnieniem mu niezbędnych potrzeb materialnych: wyżywienia, opłacania świadczeń związanych z użytkowaniem mieszkania, na co J. S. nie wyraził zgody. Jednocześnie skarżący nie podpisał przesłanego [...] kwietnia 2009 r. projektu umowy dotyczącej ponoszenia odpłatności, nie wyraził też zgody na pobyt ojca w DPS. W związku z uchwałą SN z dnia [...] października 2009 r. ([...]) stwierdzającą niedopuszczalność drogi sądowej, organ wszczął postępowanie administracyjne zakończone wydaniem w/w decyzji. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, podnosząc naruszenie art. 62 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez przyjęcie możliwości obciążenia zstępnych kosztami pobytu J. S. w DPS w sytuacji niezawarcia umowy dotyczącej odpłatności za pobyt, naruszenie art. 61 ust. 1 cyt. ustawy poprzez rażące zawyżenie kosztów pobytu J. S. w DPS oraz naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skarżącego, jako strony postępowania o umieszczenie jego ojca w DPS. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w sprawie, jednocześnie podzielając stanowisko organu I instancji, iż skarżący jest zobowiązany do ponoszenia opłatności za pobyt ojca w DPS. Podał, że skarżący aktualnie prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną J. Skarżący kwalifikował się do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS, gdyż w okresie od marca 2009 r. do sierpnia 2010 r. dochód jego rodziny przekraczał [...]% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zaś po dokonaniu wpłaty, pozostająca kwota dochodu nie była niższa niż [...]% wymienionego kryterium. Dlatego też, zobowiązano skarżącego do zwrotu kwoty [...] zł tytułem poniesionych kosztów. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż dochodzenie przez gminę zwrotu poniesionych zastępczo wydatków jest obligatoryjne. Zawarcie umowy z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej służy określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w DPS, natomiast sam obowiązek uiszczenia opłaty wynika z ustawy. Wyrok WSA w Warszawie z 3 grudnia 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 488/09 wiąże organ tylko w tej sprawie, w której był wydany, a Kolegium podziela stanowisko wypływające z wyroku NSA z 15 stycznia 2010 r. I OSK 1171/09 i w uchwale Sądu Najwyższego z 29 października 2009 r. III CZP 77/09. Od decyzji tej skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przez przyjęcie, iż J. S. przysługiwało prawo do umieszczenia w DPS, art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 przez przyjęcie, iż J. S. ponosi wymaganą od niego część opłaty za pobyt w domu pomocy (pkt 1) oraz obciążenie skarżącego opłatą mimo niezawarcia umowy o odpłatność i przyjęcie, że dochody skarżącego przekroczyły kryterium dla dwuosobowej rodziny o [...] zł (pkt 2). W treści skargi powtórzył też argumentację przedstawioną w odwołaniu podnosząc między innymi, iż nie zgadza się na umieszczenie ojca w DPS zwłaszcza, że w uzgodnieniu z ojcem specjalnie przeniósł się z W., by móc sprawować nad nim opiekę. Skarżący posiada dochód w postaci emerytury, ale pozostaje w faktycznej separacji z żoną, która zmierza do wniesienia pozwu o rozwód i skarżący nie korzysta z jej dochodów, nie jest też w stanie ponieść tak wysokich kosztów za pobyt ojca w domu pomocy. Skarżącemu nie doręczono decyzji o umieszczeniu ojca w DPS, a następstwem tej decyzji była decyzja przedmiotowa. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie do końca z przyczyn w niej wskazanych. W sprawie niniejszej przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji publicznej była zasadność nałożonego na skarżącego obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty za pobyt w DPS jego ojca. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Stosownie do art. 60 w/w ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, zaś średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ogłoszenie stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w DPS od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje wójt gminy właściwej dla osoby w dniu jej kierowania do DPS. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 3 u.p.s., do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej obowiązani są w kolejności: 1. mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich - przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2. małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3. gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej; przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Opłatę z pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 ustawy, jeżeli posiadany dochód na osobę w rodzinie jest wyższy niż 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b). W sytuacji, gdy mieszkaniec domu pomocy społecznej nie jest w stanie samodzielnie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek ten spoczywa na jego małżonku oraz zstępnych przed wstępnymi, a następnie na gminie. W art. 61 ust. 3 przewidziano obowiązek wnoszenia zastępczo opłat przez gminę, jeżeli z tego obowiązku nie wywiązują się osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu wniesionych w tym celu kwot. Dodać należy, iż zgodnie z art. 64 osoby wnoszące opłatę za pobyt w DPS można, na ich wniosek, zwolnić częściowo bądź całkowicie od tej opłaty – wyrok NSA z 9 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 204/10 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Stosunek prawny polegający na skierowaniu do domu opieki społecznej ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do DPS następuje w drodze decyzji administracyjnej. Również decyzją właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej. Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach podmioty. Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w DPS mogą być osoba skierowana, a także (a niekiedy wyłącznie) osoba, bądź osoby z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy przez: określenie kwoty opłaty za pobyt w DPS, wskazanie osób zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wskazanych w w/w przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty. O takim zakresie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej świadczy także treść § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz. 1837), w którym zawarto wymóg dołączenia do wniosku o skierowanie do DPS oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, zstępnych oraz wstępnych. Są to dane niezbędne do wydania na podstawie art. 59 ust. 1 decyzji o treści obejmującej opisany wyżej zakres rozstrzygnięcia. Pogląd, że wynikające z art. 59 ust. 1 ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby, czy osób zobowiązanych do jej uiszczania, prezentowany jest także w literaturze (zob. A. Prekut – Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem – cyt. za W. Maciejko, P. Zaborniak – Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, str. 299). Obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s. Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty "wnoszonej" przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony. Przekonujący jest pogląd prezentowany przez W. Maciejko i P. Zaborniaka w Ustawie o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, że zawarcie umowy przewidzianej w art. 103 ust. 2 ma na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b (wyrok NSA z 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 204/10 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Z powyższego wynika, iż obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej powinien zostać określony już w decyzji o skierowaniu do DPS i o ustaleniu opłaty za pobyt. Nawet udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty przez nią ponoszonej przez taką osobę. Należy przy tym dodać, że zobowiązany winien mieć możliwość wcześniejszego zapoznania się z warunkami realizacji ciążącego na nim obowiązku. Okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, majątkowej nie mają znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego. Mogą natomiast stanowić podstawę do wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 u.p.s. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, iż wydana w niniejszej sprawie decyzja zobowiązująca skarżącego do zwrotu na rzecz gminy wskazanej w niej kwoty za pobyt J. S. w domu pomocy nie jest decyzją, o jakiej stanowi art. 59 ust. 1 u.p.s. Z akt sprawy nie wynika by w ogóle została wydana tego rodzaju decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt J. S. w DPS, której stroną byłby skarżący. Stroną decyzji z [...] grudnia 2007 r. dotyczącej skierowania J. S. do DPS i ustalenia odpłatności za jego pobyt w DPS był tylko ojciec skarżącego. Decyzję tą doręczono też do DPS [...] w R. W decyzji tej zabrakło zaś wskazania innych osób zobowiązanych do ponoszenia kwoty opłaty za pobyt J. S. w DPS. Nie została ona również doręczona skarżącemu jako osobie, która ewentualnie będzie zobowiązana do ponoszenia stosownej odpłatności. Adresatem tej decyzji winien być już wówczas m.in. skarżący jako zstępny J. S.. Skarżący, jako ewentualnie zobowiązany, należący do kręgu osób wskazanych w art. 61 u.p.s., winien bowiem od początku znać warunki odpłatności za pobyt ojca w DPS. Także decyzja z [...] lutego 2009 r. wydana przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w R. zmieniająca decyzję z [...] grudnia 2007 r. ustalającą opłatę za pobyt w DPS, jak i kolejne decyzje zmieniające tę decyzję tj: z [...] kwietnia 2009 r. i [...] kwietnia 2010 r. nie zostały doręczone skarżącemu, mimo iż postępowanie administracyjne z jego udziałem było w toku. To zaś prowadzić musi do wniosku, że wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie z [...] września 2010 r., utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją nie odpowiada omówionym wyżej wymogom dotyczącym tego, w jakiej sytuacji można zobowiązać do poniesienia odpłatności osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.p.s. W świetle powyższego, zasadny jest zarzut skarżącego, dotyczący nie poinformowania go o ciążącym na niej obowiązku i wysokości ponoszenia kosztów za pobyt w DPS. Sąd zauważa także, iż akta sprawy nie zawierają wniosku gminy zobowiązanej do ponoszenia opłat z tytułu pobytu ojca skarżącego w DPS, inicjującego postępowanie administracyjne poprzedzających wydanie zaskarżonych decyzji. Z wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć nie wynika, czy postępowanie zostało wszczęte z urzędu, czy też na wniosek i ewentualnie na czyj wniosek. Z akt niniejszej sprawy nie wynika ponadto, iż Gmina Miasta R. wnosiła zastępczo opłaty za pobyt w DPS J. S. w myśl ust. 3 cyt. wyżej art. 61 u.p.s. Brak jest bowiem stosownych faktur, rachunków, czy przelewów w tym przedmiocie, na podstawie których gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Należy więc wykazać fakt wnoszenia opłat przez gminę, z której osoba została skierowana do DPS, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Z akt administracyjnych nie wynika też, by przed wydaniem decyzji organ odwoławczy jak i organ I instancji umożliwił skarżącemu zapoznanie się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, czym naruszyły przepis art. 10 § 2 k.p.a. Powyższe – w ocenie Sądu – stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 15 listopada 2006 r. (sygn. akt II GSK 183/06 opubl. LEX nr 290139) podkreślił, że wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego błędnego ustalenia dochodu skarżącego stwierdzić należy, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Ustalając tę okoliczność organy oparły swe ustalenia na danych uzyskanych od skarżącego podczas wywiadu środowiskowego z [...] marca 2009 r., w którym podał, iż prowadzi on wspólne gospodarstwo domowe z żoną J. i utrzymują się z emerytur. W aktach sprawy brak innych dowodów na tę okoliczność. Wskazane wyżej uchybienia i braki świadczą o naruszeniu norm prawa materialnego zawartych w art. 59 ust. 1, 61 ust. 2 pkt 2 ups, ale i art. 7, 8,10 k.p.a. normujących postępowanie przed organami administracji – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji winny zastosować się do w/w wskazówek, w szczególności co do wykładni przepisów prawa materialnego, dokonać wyjaśnienia wykazanych rozbieżności, usunięcia wskazanych wyżej braków, usterek w aktach administracyjnych oraz wyczerpujących ustaleń i pełnej oceny materiału dowodowego, czemu dadzą wyraz w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a. Mając powyższe na uwadze na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit. c) ustawy p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w wyroku.