VIII SA/Wa 222/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Ł. P. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrównania uposażenia oddala skargę. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w S. decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej jako "K.p.a.") oraz art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (j.t. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm., dalej także jako "ustawa o PSP") odmówił kpt. Ł.P. wypłaty wyrównania dodatku stażowego z tytułu zaliczenia do pracowniczego stażu okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym za okres trzech lat wstecz. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o PSP zwiększenie kwoty uposażenia z tytułu zaliczenia do stażu służby okresu pracy w gospodarstwie następuje według stanu na dzień wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej zasadność wniosku. Wymagalność roszczenia z tytułu prawa do uposażenia ma swój bieg na przyszłość, a nie wstecz, stąd też prośba zawarta w raporcie strażaka z dnia [...] października 2013 r. nie może być uwzględniona. Odwołanie od powyższej decyzji złożył kpt. Ł. P., wnosząc o zmianę decyzji i wypłacenie wyrównania dodatku stażowego z tytułu zaliczenia okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym z uwzględnieniem przedawnienia, tj. za okres trzech lat wstecz od dnia złożenia raportu, czyli od [...] kwietnia 2013 r. W ocenie odwołującego się skoro już wcześniej spełniał warunki do podwyższenia uposażenia, przysługuje mu wyrównanie uposażenia. Przeszkodą w jego otrzymaniu był tylko brak (niezłożenie) dokumentu potwierdzającego okres pracy w gospodarstwie rolnym. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 92 ust. 2 ustawy o PSP, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach uzasadnienia decyzji dotyczącej odmowy wyrównania uposażenia za 3 lata wstecz z tytułu zaliczonego okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika organ odwoławczy wskazał, że roszczenie to stało się wymagalne w dacie złożenia przez strażaka stosownych dokumentów. Żądanie roszczenia wstecznego jest bezzasadne, bowiem wymagalność powstaje od chwili złożenia stosownych dokumentów. Przywołał art. 92 ust. 1 ustawy o PSP, zgodnie z którym roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Ł.P. (dalej jako "skarżący"). Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zakwestionował dokonaną przez organ wykładnię powyższych przepisów dotyczącą wymagalności roszczenia. Wywodził, że należy mu się wyrównanie zaległego dodatku stażowego za okres od dnia [...] marca 2010 r. Zdaniem skarżącego decyzja w zakresie ustalenia dodatku z tytułu wysługi lat ma charakter decyzji deklaratoryjnej. Nie kształtuje bowiem nowego stanu faktycznego i prawnego, a jedynie potwierdza, ze wnioskujący spełnia przesłanki do uzyskania tego dodatku i jego wysokości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja dotyczy roszczenia pieniężnego, dlatego rozważyć przede wszystkim należało, czy wojewódzki sąd administracyjny jest sądem właściwym do rozpoznania skargi w tym przedmiocie w kontekście art. 111a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r., Nr 12, poz. 1340 ze zm.). Przepis ten stanowi, że sprawy dotyczące roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego strażaków rozstrzygają sądy pracy (...). Należało zatem zbadać dopuszczalność skargi w tym zakresie. Treść przepisu 111a powołanej ustawy tylko z pozoru nie budzi wątpliwości i zastosowanie wykładni językowej wprost prowadziłoby do konkluzji, że zaskarżona decyzja dotycząca wyrównania zaległego uposażenia z tytułu powyższego dodatku stażowego, winna zostać zaskarżona do sądu pracy, a nie do sądu administracyjnego. Trzymając się literalnego językowego brzmienia treści art. 111a, należałoby uznać zatem, że wojewódzki sąd administracyjny nie posiada kognicji (właściwości) w zakresie zaskarżonej decyzji. W konsekwencji winno to skutkować odrzuceniem skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Rozważając kwestię dopuszczalności skargi, Sąd dostrzegł lukę i niespójność przepisów w zakresie dookreślenia kognicji (właściwości) poszczególnych sądów. W ocenie Sądu, należy oddzielić i rozróżnić pojęcie "uposażenia" od pojęcia "świadczeń pieniężnych" i według tych kryteriów ocenić kwestię właściwości sądów. Przepisy art. 85-91 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej odnoszą się wyłącznie do uposażenia strażaka. W przepisie art. 93 ustawy ustawodawca wprowadza i wymienia enumeratywnie "świadczenia pieniężne". Przy takim rozróżnieniu innego znaczenia nabiera treść art. 111a cytowanej ustawy i powoduje, że uzasadnionym staje się stanowisko, iż sądy administracyjne są właściwe nie tylko w zakresie ustalenia uposażenia i ich dodatków, ale również w zakresie roszczenia z tytułu zaległego uposażenia, w tym dodatku stażowego. Zauważyć należy, że przepis art. 92 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej również rozróżnia te pojęcia stanowiąc, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat. Treść tego przepisu różnicuje wyraźnie uposażenie od innych świadczeń oraz należności pieniężnych. W kontekście stanowiska Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 1998 r., sygn. akt K 28/97, który zakazuje zawężającej wykładni prawa do sądu oraz w kontekście art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, uznać należało, że skarga była dopuszczalna, bowiem zaskarżona decyzja wydana została w przedmiocie odmowy wypłaty uposażenia. Powyższa wykładnia jest zgodna z zasadą ekonomii procesowej. Trudno logicznie wytłumaczyć, iż w kwestii ustalenia uposażenia właściwym jest sąd administracyjny, a w kwestii wypłaty zaległego uposażenia inny sąd – sąd pracy. Zauważyć też należy, iż przyjmując taką koncepcję, decyzja winna zawierać odrębne pouczenia o przysługujących środkach odwołania do różnych sądów. A zatem argument ekonomii postępowania dodatkowo przemawia za prezentowanym przez Sąd poglądem w kwestii dopuszczalności skargi. Kwestia dopuszczalności skargi w kontekście art. 111a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego – vide postanowienie NSA z dnia 30 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1156/08 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1403/09, publ. Lex nr 606697, gdzie stwierdzono, że orzecznictwo nie jest spójne, w jakim zakresie i przedmiocie sprawy majątkowe, wynikające ze stosunku służbowego strażaków, należą do właściwości poszczególnych sądów. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie bezsporna i niekwestionowana jest okoliczność, że organ zaliczył skarżącemu okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do okresu służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze. Sporne jest zaś, czy organ powinien wyrównać skarżącemu uposażenie za okres trzech lat wstecz, tj. od dnia złożenia przez niego stosownego wniosku wraz z dokumentami potwierdzającymi jego pracę w gospodarstwie rolnym. W ocenie Sądu, wbrew temu co skarżący podnosi w swojej skardze, treść decyzji w zakresie ustalenia dodatku z tytułu wysługi lat nie ma charakteru deklaratoryjnego, a konstytutywny, tj. ustalający uprawnienia na przyszłość. Dopiero zatem od ustalenia tych uprawnień, w drodze decyzji, będą one przysługiwały skarżącemu. Przypomnieć należy, że postępowanie w przedmiocie zaliczenia pracy w gospodarstwie rolnym do okresu służby prowadzone było w oparciu o rozporządzenie wykonawcze, o którym mowa w przepisie ustawowym – art. 88 ust. 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, tj. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2008 r., Nr 37, poz. 2012 ze zm.). Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia, okresy służby, pracy i inne okresy zaliczane do okresu służby, od których zależy prawo do wzrostu uposażenia i jego wysokość, zalicza się na podstawie dokumentów, potwierdzających te okresy, złożonych przez strażaka w komórce właściwej do spraw kadr. A zatem dopiero po ustaleniu, że spełnione zostały wszystkie przesłanki i warunki określone w ww. rozporządzeniu wykonawczym, organ miał prawo na nowo ukształtować i ustalić prawo do wzrostu uposażenia i jego wysokości z tytułu wysługi lat po zaliczeniu pracy w gospodarstwie rolnym – art. 88 ust. 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Zauważyć bowiem wypada, że art. 88 ust. 4 ww. ustawy zawiera sformułowanie "do okresu służby, od którego zależą prawo do wzrostu uposażenia i jego wysokość". Konkludując, dopiero skutkiem decyzji, na mocy której powstaje prawo do wzrostu uposażenia (decyzja kształtująca to prawo), możliwa jest wypłata uposażenia w podwyższonej wysokości. Uwzględnienie przez organ żądania skarżącego sprowadzałoby się w istocie do uznania wymagalności roszczenia sprzed daty jego zgłoszenia, czyli przed zaistnieniem okoliczności mogących mieć wpływ na wzrost uposażenia. Podkreślić należy, że przyznanie świadczenia z mocą wsteczną byłoby możliwe tylko w sytuacji, gdy stanowiłby o tym przepis prawa. Przepis taki jednak nie istnieje. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że skarżącemu nie przysługuje wstecz żadne roszczenie z tytułu zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do okresu służby. Tym samym, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podzielił pogląd tutejszego Sądu zawarty w prawomocnym wyroku z dnia 27 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/WA 1092/13, który to został wydany w analogicznym stanie faktycznym i prawnym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.