VIII SA/Wa 222/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia uznania organizacji producentów owoców i warzyw oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Prezes ARiMR, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2020 r., poz. 256 ze zm. dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania grupy producentów [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej: strona, skarżąca, spółka, grupa, organizacja producentów), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ I instancji, Dyrektor MOR ARiMR) z [...] października 2020 r. nr [...] o zawieszeniu uznania organizacji producentów. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna: Decyzją z [...] listopada 2011 r. Marszałek Województwa [...] dokonał wstępnego uznania spółki za organizację producentów owoców i warzyw, zaś decyzją Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego z [...] kwietnia 2017 r. Nr [...] spółka została uznana za organizację producentów owoców i warzyw w grupie produktów "owoce". W dniu [...] czerwca 2017 r. do organu I instancji wpłynęło postanowienie Prokuratury Regionalnej w W. z [...] maja 2017 r., sygn. akt [...] o wszczęciu śledztwa w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w bliżej nieustalonym czasie nie wcześniej niż 2008 roku i nie później niż w grudniu 2016 roku w W. przy ulicy P. [...] do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. w stosunku do mienia znacznej wartości w kwocie nie wyższej niż [...] zł poprzez przedłożenie w agencji przez stronę nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymania dofinansowania ze środków finansowych krajowych oraz Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników agencji w błąd, co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych w konsekwencji czego Agencja poniosła szkodę w kwocie nie niższej niż [...] zł tj. o czyn z art. 286 § 1 w związku z art. 297 § 1 w związku z art. 11 § 2 k.k. W związku z powyższym Dyrektor MOR ARiMR w dniu [...] września 2020 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zawieszenia uznania grupy, zaś w dniu [...] października 2020 r. wydał decyzję nr [...] o zawieszeniu uznania organizacji producentów owoców i warzyw. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego komisji (UE) 2017/891 z 13 marca 2017 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniające rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 (Dz. U. UE. L. 2017.138.4, dalej: rozporządzenie nr 2017/891) oraz art. 2 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy z 19 grudnia 2003 roku o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz. U. z 2019 r., poz. 935 j.t.). Grupa złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji zarzucając zaskarżonej decyzji brak podstaw do zawieszenia uznania spółki oraz brak zawiadomienia organizacji o możliwości zapoznania się z aktami po zakończeniu postępowania dowodowego tj. uniemożliwienie organizacji przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Organizacja została zawiadomiona jedynie o wszczęciu postępowania i o dołączeniu do akt dowodu z postanowienia Prokuratury, ale zawiadomienie to nie wskazywało, że dołączenie tego dowodu będzie ostatnią czynnością w postępowaniu. Organizacja oczekiwała dalszych czynności dowodowych Agencji. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Prezes ARiMR powołał treść art. 60 rozporządzenia nr 2017/891 i wyjaśnił, iż fakt, że Prokuratura Regionalna w W. w dniu [...] maja 2017 r. wszczęła śledztwo oznacza, że uznała, że zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia przez grupę przestępstwa w celu osiągnięcia korzyści majątkowej. W przedmiotowej sprawie istnieje zatem bezpośredni związek między śledztwem, a prowadzonym postępowaniem administracyjnym. To prokuratura rozważy jednak czy istnieją podstawy do objęcia skarżącej aktem oskarżenia. Zdaniem organu odwoławczego już samo prowadzenie postępowania w sprawie popełnienia przestępstwa oszustwa, a nie postawienie tego zarzutu konkretnym osobom czy też wniesienie aktu oskarżenia lub wydanie w sprawie wyroku przez właściwy sąd, uprawniał organ I instancji do zawieszenia uznania organizacji. Wszczęcie przez Prokuraturę Regionalną w W. śledztwa w sprawie spowodowało bowiem, że zostały wyczerpane przesłanki do zastosowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z procedurą administracyjną. Z tych względów Prezes ARiMR w pełni poparł argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które zostało sporządzone z uwzględnieniem art. 107 § 3 k.p.a. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła skarżąca spółka. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj.: 1) art. 77 oraz art. 7 k.p.a. w ten sposób, że organ nie ustalił, czy skarżącej w ogóle przysługują jakiekolwiek płatności i czy wobec tego w ogóle zachodzi potrzeba stosowania środka zabezpieczającego interesy finansowe UE w postaci zawieszenia uznania; 2) art. 10 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że zawiadomienie z [...] września 2020 r. stanowiło zawiadomienie wymagane przez art. 10 § 1 k.p.a., podczas gdy zawiadomienie to było zawiadomieniem o wszczęciu, a nie o zakończeniu postępowania, ponadto zawiadomienie to zostało wystosowane przed zebraniem dowodów w sytuacji gdy art. 10 § 1 k.p.a. wymaga zawiadomienia strony po zebraniu dowodów; ponadto zawiadomienie nie określało terminu, w jakim skarżąca miała prawo zapoznać się z aktami; 3) art. 10 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącej przez Prezesa ARiMR o możliwości zapoznania się z aktami sprawy po zakończeniu postępowania odwoławczego, a przed wydaniem decyzji odwoławczej, podczas gdy było to obowiązkiem Prezesa ARiMR; Z uwagi na powyższe skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 t.j.) oraz art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zatem zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Rozpatrując sprawę pod kątem wskazanych wyżej kryteriów, a zatem analizując orzeczenie pod względem zgodności zarówno z przepisami procedury, jak i prawa materialnego, Sąd nie stwierdził naruszeń, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji. Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadzała się do ustalenia, czy zaistniały przesłanki uzasadniające zawieszenie uznania skarżącej grupy producenckiej z uwagi na toczące się w Prokuraturze Regionalnej w W. postępowanie przygotowawcze w sprawie doprowadzenia Agencji do niekorzystnego rozporządzenia mieniem poprzez przedłożenie przez skarżącą nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymania dofinansowania ze środków finansowych krajowych i unijnych oraz wprowadzenia Agencji w błąd co do rzeczywistej wysokości poniesionych kosztów inwestycyjnych. Stosownie do art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891 państwa członkowskie zawieszają płatności i uznanie organizacji producentów lub zrzeszenia organizacji producentów, które są przedmiotem dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (UE) nr 1308/2013, dopóki zarzut nie zostanie ustalony. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela ocenę wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku powołanym przez organ I instancji, że art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 należy interpretować w ten sposób, że uznana organizacja lub płatność ulegają zawieszeniu w razie wszczęcia postępowania o charakterze karnym w związku z podejrzeniem popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego, tj. in rem. Regulacja ta ma na celu zapewnienie skutecznej ochrony interesów finansowych UE. W tym kontekście zwrot "są przedmiotem dochodzenia (...) w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy (...), dopóki zarzut nie zostanie ustalony" należy rozumieć jako sam obiektywny fakt prowadzenia dochodzenia w sprawie popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego, a zawieszenie (a więc tylko czasowe wstrzymanie) płatności do czasu zakończenia tegoż dochodzenia ma właśnie zapobiec powstaniu szkody w tym funduszu i wypłaceniu nienależnej pomocy. Zawieszenie uznania organizacji, tak jak i zawieszenie płatności, nie jest tożsame z pozbawieniem organizacji statusu grupy producentów rolnych, z czym wiąże się uprawnienie do uzyskiwania płatności z funduszy unijnych, lecz czasowe wstrzymanie działania organizacji, tak aby nie narażać funduszu na straty, które z uwagi na podejrzenie popełnienia oszustwa na szkodę środków unijnych, nie będą mogły być tej organizacji przyznane. Na organach krajowych ciąży bowiem obowiązek badania, czy podmiot mogący ubiegać się o środki unijne gwarantuje prawidłowe ich wykorzystanie, co niewątpliwie zostaje zachwiane w sytuacji wszczęcia postępowania w przedmiocie oszustwa nakierowanego na te środki (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., I GSK 2012/19, LEX nr 3036795). Orzekające w sprawie organy prawidłowo zastosowały więc art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891. Nie ma racji skarżąca twierdząc, że doszło do naruszenia art. 77 oraz art. 7 k.p.a. poprzez nieustalenie czy skarżącej w ogóle przysługiwały jakiekolwiek płatności i czy wobec tego zachodzi potrzeba stosowania środka zabezpieczającego interesy finansowe UE w postaci zawieszenia uznania. Jak już wyżej wywiedziono, ARiMR jako agencja płatnicza jest zobowiązana na podstawie przepisów prawa do czuwania nad prawidłowością przyznawania i odzyskiwania środków krajowych oraz wspólnotowych w zakresie realizacji programów unijnych. Jedyną zaś okolicznością, jaką organ był obowiązany ustalić w toku niniejszego postępowania był fakt, czy działalność organizacja została objęta śledztwem prowadzonym przez organ krajowy w związku z zarzutem oszustwa. Ta zaś okoliczność jest bezsporna. Ponadto postanowienie Dyrektora MOR ARiMR z [...] września 2020 r. o włączeniu do akt sprawy postanowienia Prokuratury Regionalnej w W. z [...] maja 2017 r., sygn. akt [...] zostało stronie doręczone. W ocenie Sądu tak zebrany w sprawie materiał dowodowy był kompletny i wystarczający do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Organ nie miał obowiązku jego prowadzenia w sposób nieograniczony. Przysługiwanie spółce lub nie określonych płatności, co podniesiono w skardze, nie miało bowiem wpływu na wynik sprawy. W ocenie Sądu faktycznie w sprawie niniejszej doszło do naruszenia art. 10 k.p.a., jednakże naruszenie to pozostało bez wpływu na treść rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jak wielokrotnie podnoszono w orzecznictwie, niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1767/18, LEX nr 3105806; wyrok WSA w Warszawie z 16 marca 2021 r., IV SA/Wa 2/21, LEX nr 3176802). W sprawie niniejszej, skarżąca nie wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie jakichś konkretnych czynności procesowych, które by miały wpływ na wynik sprawy. Co więcej, przez całe postępowanie administracyjne skarżąca, pomimo zawiadomienia jej o wszczęciu postępowania, pozostawała bierna. Nie podejmowała żadnej aktywności procesowej. Oczekiwanie więc na podjęcie dodatkowych, bliżej niesprecyzowanych, działań przez Agencję było niecelowe. W ocenie sądu organ odwoławczy, jak również Dyrektor MOR ARiMR działał na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), dokonując oceny sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Organ w sposób kompletny i zrozumiały wyjaśnił także zasadnicze motywy rozstrzygnięcia, wypełniając kryteria przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.