VIII SA/Wa 224/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku oddala skargę. Decyzją nr [...], z dnia [...] stycznia 2013 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego biorąc za podstawę art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (DZ.U z 2010 roku, nr 243, poz. 1623 ze zm. dalej jako ustawa prawo budowlane) po rozpatrzeniu odwołania H. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] listopada 2012 roku, nr [...] nakazującej B. G. uzyskanie ocen i badań dotyczących obiektów budowlanych - budynku suszarni ze sterownią, wiaty magazynowej, kotłowni, zsypu trocin oraz komina stalowego o wysokości 30 m zlokalizowanych na terenie zakładu drzewnego nr [...] – na działkach nr ew. [...],[...],[...] i [...] w miejscowości Z. [...] gm. P. tj. opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej, opinii Państwowej Straży Pożarnej oraz protokołu badań instalacji elektrycznych - rezystancji i zerowania wykonanych przez osobę posiadającą aktualne uprawnienia do wykonywania takich badań oraz protokołu badań kominiarskich wykonanych przez zakład kominiarski w terminie do [...] lutego 2013 roku - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji. Decyzja została wydana na podstawie następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 roku odmówiono H. G. i M. K. wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego rozbiórki obiektów budowlanych zakładu drzewnego zlokalizowanych w miejscowości Z. [...] gm. P. z uwagi na inne uzasadnione okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. W wyniku przeprowadzonego postępowania zażaleniowego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 roku, nr [...] uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I Instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organ winien wydać postanowienie w trybie art. 61a § 1 k.p.a., które stanowiłoby wykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 roku, syg. akt VIII SAB/Wa 20/11. Ponadto oprócz potrzeby wydania postanowienia organ winien przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 50- 51 ustawy prawo budowlane w stosunku do obiektów znajdujących się na przedmiotowych nieruchomościach, uznając H. G. za stronę postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2012 roku nakazano B. G. uzyskanie odpowiednich ocen i badań dotyczących obiektów budowlanych – budynku suszarni ze sterownią, wiaty magazynowej, kotłowni, zsypu trocin oraz komina stalowego wysokości 30 m zlokalizowanego na terenie zakładu drzewnego nr [...] na działkach o numerach ew. [...],[...][...] i [...] w miejscowości Z. [...], gmina P. w terminie do [...] lutego 2013 roku. Odwołanie od rozstrzygnięcia organu I Instancji złożył H. G. gdzie wskazywał iż organ nadzoru budowlanego winien przeprowadzić postępowanie i wydać rozstrzygnięcie w zakresie nakazania B. G. rozbiórki wybudowanych obiektów budowlanych w trybie art. 49 b ustawy prawo budowlane. W jego ocenie w sprawie nie ma podstaw do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust.1 pkt 2-4 ustawy prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja narusza zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania administracyjnego. Organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej PINB) został zobowiązany wyrokiem WSA w Warszawie – Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu z dnia 28 września 2011 roku, syg. akt SAB/Wa 20/11 do rozpoznania wniosku H. G. z dnia [...] lutego 2007 roku, w którym skarżący domagał się wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej rozbiórkę budynków zakładu drzewnego w miejscowości Z. [...] gmina P.. W związku z tym wyrokiem organ był zobowiązany do rozstrzygnięcia wyżej przywołanego wniosku. W ocenie organu odwoławczego wykonaniem wyroku będzie wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia na wniosek H. G. z dnia [...] lutego 2007 roku postępowania w sprawie nakazu rozbiórki obiektów na terenie przedmiotowego zakładu drzewnego z uwagi na inne okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Powodem dla którego organ mógłby odmówić na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki jest wskazanie, iż nie można wydać nakazu rozbiórki gdyż należy wcześniej przeprowadzić stosowne postępowanie z zakresu nadzoru budowlanego i takie postępowanie jest prowadzone. Następnie organ wskazywał, że PINB w R. nie zagwarantował H. G. pełni praw jako stronie postępowania nie zawiadamiając o wszczęciu postępowania, oględzinach a nadto organ nie ustalił czy M. K. winna być stroną tego postępowania. Organ wskazał, że w sytuacji gdy inwestycja została zrealizowana w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, to postępowanie przed organami nadzoru budowlanego może być prowadzone tylko w trybie przepisów art. 50 i art. 51 ustawy prawo budowlane. Oznacza to, że przedmiotowej inwestycji nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej. W związku z powyższym organ przed wydaniem rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ustawy prawo budowlane winien sprawdzić czy wybudowane obiekty budowlane naruszają jakiekolwiek warunki techniczne oraz inne obowiązujące normy prawne (np. czy obiekty są zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). W sytuacji zaś gdy organ nadzoru budowlanego ustali, że zachodzą nieprawidłowości w tym zakresie winien wydać decyzję w trybie art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy prawo budowlane nakładając na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a następnie dokonać sprawdzenia ich wykonania. Natomiast jeśli PINB w R. stwierdzi, że obiekty nie naruszają warunków technicznych, norm budowlanych winien wydać decyzję umarzającą postępowanie. Skargę na rozstrzygnięcie organu odwoławczego wniosła B. G.. W swojej skardze zarzucała organowi, iż nieprawidłowo przyjął, iż H. G. przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Wskazywała, że H. G. nie posiada nieruchomości graniczącej bezpośrednio z terenem zakładu skarżącej, jak również nie jest współwłaścicielem, najemcą, dzierżawcą lub w jakiś inny sposób wykorzystuje posesje graniczące z przedmiotowym zakładem. Powoływała się, że wykonywane raporty oddziaływania na środowisko dotyczące jej zakładu wskazywały, że nie powodują transgranicznego oddziaływania na środowisko. W związku z powyższym jej zdaniem należy stwierdzić, iż zakład drzewny w żaden sposób nie zagraża środowisku, potencjalne uciążliwości nie wykraczają poza teren zakładu co powoduje, że po stronie H. G. nie występuje interes prawny do bycia stroną niniejszego postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując zajęte dotychczas stanowisko w sprawie. Zdaniem organu jest on związany stanowiskiem prawnym sądu administracyjnego, który w wyroku z dnia 28 września 2011 roku, syg. akt VIII SA/Wa 20/11 rozważał kwestię interesu prawnego H. G. w sprawach związanych z decyzjami dotyczącymi wybudowanych przez skarżącą obiektami zakładu drzewnego w miejscowości Z.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, syg. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego (por. wyrok NSA z 7 października 2002 roku, syg. akt II SA 2554/04, LEX nr 77 220). Należy zgodzić się z rozstrzygnięciem zaskarżonej decyzji, iż zaistniały podstawy do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. pozwalającego organowi odwoławczemu uchylić zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji ponieważ decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy na istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Trafnie zauważył organ odwoławczy, że skoro obiekty budowlane zostały wybudowane przez B. G. w okresie gdy w obrocie prawnym funkcjonowały decyzje o pozwoleniu na budowę, to nie ma podstaw do twierdzenia, iż mamy do czynienia z budową w warunkach samowoli budowlanej w rozumieniu przepisu art. 48 ustawy prawo budowlane. Organ pierwszej instancji wskazując na przepis art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy prawo budowlane nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia odpowiednich opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Straży Pożarnej, protokołów badań instalacji elektrycznej, protokołu badań kominiarskich. Regulacja art. 51 ust. 1 dotyczy trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego: 1) samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować; 2) samowolnych robót budowlanych podlegających legalizacji; 3) istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. Organ przeprowadzając postępowanie w niniejszej sprawie winien ustalić czy doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę i w tym zakresie nakazać wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzja wydana w trybie art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy prawo budowlane nie mogła nakazywać przedstawienia stronie określonej dokumentacji, a tylko mogła nakazywać wykonanie określonych czynności faktycznych. W związku z powyższym trafnie organ odwoławczy uznał, że PINB w R. nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, co do zgodności wykonanych robót budowlanych z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę. Dopiero przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie pozwoliłby ustalić czy takie istotne odstępstwo miało w tym przypadku miejsce. Tylko w przypadku stwierdzenia takich odstępstw organ nadzoru może nałożyć na inwestora obowiązki z art. 51 ustawy prawo budowlane. Zdaniem Sądu dokumenty, ekspertyzy i oceny stanowią element postępowania dowodowego, mogąc stanowić podstawę żądania ich przedstawienia opartego na mocy przepisu art. 81c ust. 2 ustawy prawo budowlane. Należy jednocześnie zauważyć, że z treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że przeprowadzone kontrole na obiektach budowlanych na nieruchomości B. G. w Z., w 2004 roku nie wykazywały aby wybudowane obiekty budowlane zakładu drzewnego miały istotne odstępstwa od pozwolenia na budowę czy też planem zagospodarowania terenu. Skarga wniesiona przez B. G. zasadniczo nie kwestionuje merytorycznego rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Zarzuty skargi skupiają się na twierdzeniu, iż błędnie organy administracji publicznej uznały, że stroną postępowania w niniejszej sprawie może być H. G. ponieważ jego nieruchomość nie sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością inwestora B. G.. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż przepisy art. 50 ust.1 i art. 51 ust. 1 ustawy prawo budowlane nie zawierają regulacji w zakresie wszczęcia postępowania w tych sprawach, stanowią wyłącznie o formie działania właściwego organu. Z regulacji tych nie wynika podstawa do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony przez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (wszczęcia postępowania z urzędu). Jeżeli przepis prawa expressis verbis nie wyłącza wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wprowadzenie ograniczenia wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. W razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na interes prawny nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania z urzędu (wyrok NSA z 14 kwietnia 2011 roku, syg. akt II OSK 584/11, LEX nr 1081801). Z tego też względu należy uznać za błędne stanowisko organu odwoławczego wskazującego, iż organ pierwszej instancji winien odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku H. G. z dnia [...] lutego 2007 roku. Jeśli H. G. uznajemy za stronę postępowania, to przedmiotowe postępowanie w trybie art. 51 ustawy prawo budowlane powinno zostać przeprowadzone na skutek jego wniosku i tak wskazywał wyrok sądu administracyjnego z dnia 29 września 2011 roku, syg. akt VIII SAB/Wa 20/11. W związku z tym nie ma podstaw do wydawania odrębnego postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania z wniosku H. G. i prowadzenie postępowania w tym zakresie wszczętego z urzędu. Tak więc postępowanie administracyjne w trybie art. 51 ust. 1 ustawy prawo budowlane może zostać wszczęte zarówno z urzędu jak i na wniosek strony. Należy zauważyć, iż organ rozpoznając niniejsze postępowanie przeprowadził je w związku z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 28 września 2011 roku, syg. akt VIII SAB/WA 20/11 gdzie Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku H. G. z dnia [...] lutego 2007 roku o nakazanie rozbiórki obiektów budowlanych przez inwestora B. G.. Sąd w tamtym postępowaniu dokonywał oceny czy po stronie H. G. występuje interes prawny do wszczęcia postępowania w tym zakresie. Sąd podnosił, że H. G. był stroną postępowania zakończonego stwierdzeniem nieważności decyzji nr [...] Wójta Gminy P. z dnia [...] września 2002 roku o pozwoleniu na budowę obiektów zakładu drzewnego oraz postępowania stwierdzającego nieważność decyzji Wójta Gminy P. i nr [...] z dnia [...] października 2003 roku na rozbudowę wiaty na przedmiotowej nieruchomości. Nadto H. G. miał przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla nieruchomości B. G. zabudowanej zakładem drzewnym w miejscowości Z., jak i uczestniczył w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania były przedmiotem zaskarżenia. W sytuacji gdy takiej oceny prawnej co do interesu prawnego H. G. w postępowaniu w sprawie na bezczynność organu, co do rozpoznania wniosku o nakazanie rozbiórki obiektów budowlanych sąd dokonywał (sprawa VIII SAB/WA 20/11), to dokonana tam ocena prawna pozostaje wiążąca dla organu administracji publicznej, jak i dla sądu administracyjnego w sprawie, która została przeprowadzona w wyniku rozpoznania takiego wniosku. Z tego też względu zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez organ przepisów – art. 28 k.p.a. uznające H. G. za stronę tego postępowania należy uznać za chybione. Organ ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę wskazania przedstawione w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Z tego też względu biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.