VIII SA/Wa 224/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 15 maja 2019 r. sprawy ze sprzeciwu B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego B. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] o warunkach zabudowy z [...] lipca 2018 r. Prezydent Miasta [...] (dalej: Prezydent, organ I instancji), działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 j.t. z późn. zm., dalej: u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 j.t. z późn. zm., dalej: K.p.a.), zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, dalej: rozporządzenie MI z 2003 r.) i rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164 poz. 1589) – ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez B. K. (dalej: inwestor, skarżący, strona) pod nazwą: budowa trzystanowiskowej myjni samochodowej (z odkrytym stanowiskiem zewnętrznym i wiatą z modułem myjącym na dwa stanowiska) na działce nr ewid. [...] (obręb [...], arkusz [...]) przy ul. [...], [...] w [...]. Organ I instancji określił nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 18,5 m od frontowej granicy działki jako linię zabudowy, wyznaczoną przez istniejący na terenie objętym wnioskiem budynek handlowo-usługowy. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ustalono na maksymalnie 6% powierzchni działki nr [...] tak, aby łączna powierzchnia zabudowy istniejącej i projektowanej nie przekroczyła 30%, zaś minimalną wielkość powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu ustalono na 20%. Szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy od strony ulicy [...]ustalono na poziomie od 7 m do 10,5 m, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - od 4 m do 5 m od poziomu terenu do górnej krawędzi poziomej attyki. Organ I instancji ustalił, że budynek ma być przykryty dachem płaskim (jedno- lub dwuspadowym), ukrytym ze wszystkich stron za poziomą attyką o wysokości maksymalnie 5 m. Dopuszcza się również dach jedno- lub dwuspadowy o kącie nachylenia połaci do 10°. W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że sposób ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu został szczegółowo opisany w punkcie 1 analizy (odpowiednio podpunkty c, d, e, f). Każdorazowo wyjaśniono sposoby ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z rozporządzenia MI z 2003 r. i uzasadniono przyjęcie takiego rozwiązania. Z ww. rozporządzenia nie wynika, że nie można ustalić dopuszczalnych parametrów zabudowy w zakresie "od - do". Jeśli obszar analizowany jest bardzo zróżnicowany pod względem funkcji i gabarytów zabudowy, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to zrozumiałe jest dopuszczenie pewnych "widełek". Na tak zróżnicowanym obszarze analizowanym ustalenie "sztywnego" wymiaru byłoby nieuzasadnione. W przedmiotowej sprawie uznano, że zastosowanie § 6 ust. 1 rozporządzenia MI z 2003 r. nie będzie uzasadnione, co wyjaśniono w punkcie 1d analizy urbanistycznej. Zastosowano więc § 6 ust. 2 tego rozporządzenia, z brzmienia którego nie wynika konieczność ustalenia "jednoznacznego" wymiaru, a jedynie szerokości innej niż średnia z dopuszczoną tolerancją. Z kolei ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zostało wyjaśnione w punkcie 1e analizy. Z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie średnia zawiera w sobie zarówno wysokości mierzone do okapów dachów, jak i do górnych krawędzi attyk czy ścian szczytowych, w dodatku budynków o zróżnicowanych funkcjach i gabarytach, to uznano za uzasadnione zastosowanie § 7 ust. 4 rozporządzenia MI z 2003 r., który dopuszcza wyznaczenie wysokości innej niż średnia. Zdaniem organu I instancji z brzmienia § 8 rozporządzenia MI z 2003 r. nie wynika, że geometrię należy ustalić jednoznacznie, a jedynie "odpowiednio". Wyjaśniono także, że ustalona geometria dachu, mimo swojej alternatywności, i tak prowadzi do podobnego wyglądu obiektu (połacie dachu o niewielkim spadku, niezależnie od ich ilości, będą tak samo niewidoczne zza attyki). Z ustaleń organu I instancji wynikało nadto, że działka nr ewid. [...]nie jest objęta ustaleniami żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani uchwałą o przystąpieniu do jego sporządzenia. Zgodnie zaś z ewidencją gruntów działka inwestycyjna położona jest na terenach oznaczonych jako tereny mieszkaniowe (B) oraz inne tereny zabudowane (BI). Odwołanie od ww. decyzji wnieśli J. B., K. B. i K. S. wskazując, że ww. inwestycja nie powinna być zrealizowana, albowiem teren wokół działki jest gęsto zabudowany budynkami mieszkalnymi. Myjnia będzie zatem obiektem uciążliwym dla mieszkańców w bezpośrednim sąsiedztwie. Decyzją z [...]marca 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO, Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W celu ustalenia czy zostały one spełnione organ I instancji winien dokonać analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu przewidzianego pod zabudowę. Opracowując analizę organ w pierwszej kolejności wyznacza obszar analizowany dookoła działki i przeprowadza w granicach tego terenu analizę. Dla potrzeb niniejszej sprawy organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości 321 m, tj. o minimalnej wielkości określonej § 3 ust. 2 rozporządzenia MI z 2003 r. (107 m x 3). Według Kolegium, wyznaczając obszar do analizy organ powinien uwzględnić działki w całych ich granicach, a nie przez ich części. Dotyczy to zwłaszcza działek zabudowanych, gdzie np. granice obszaru przebiegające przez działkę nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i inne przebiegają przez środki budynków. Dlatego też ponownie wyznaczając obszar do analizy należy nieprawidłowości wyżej wskazane wyeliminować. Ponadto, zdaniem SKO, doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia MI z 2003 r. Powołując wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2018 r. w sprawie VIII SA/Wa 643/18, organ odwoławczy wskazał, że ustalenie wymagań dla nowej inwestycji powinno być wyznaczone w sposób konkretny, a nie umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. Tymczasem w analizie i decyzji organu I instancji szerokość elewacji frontowej od strony ul. [...] określono w granicach od 7 m do 10,5 m, co jest niezgodne z zapisami § 6 ww. rozporządzenia, który w ust. 1 stanowi, że szerokość elewacji frontowej wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%. W pierwszej kolejności należy więc ustalić średnią szerokość wynikającą z analizy obszaru, a następnie, określając ten parametr w decyzji, tak określoną wartość zmniejszyć lub zwiększyć o 20%. Dopiero przy braku możliwości określenia ww. parametru według § 6 ust. 1 rozporządzenia MI z 2003 r., który należy uzasadnić, można zastosować wskaźnik ustalony na podstawie § 6 ust. 2 tego rozporządzenia. Według organu II instancji również ustalenia dotyczące wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie mogły zostać ustalone alternatywnie (od 4 m do 5 m), albowiem § 7 ust. 1 rozporządzenia MI z 2003 r. wyraźnie stanowi o sposobie wyznaczenia tej wysokości, a jeżeli jest to niemożliwe wówczas wyznacza się ją jako średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Organ I instancji podał w analizie, że średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 4, 4 m, zatem nie wyjaśniono w sposób niebudzący wątpliwości, dlaczego nie wyznaczono tej wielkości, lecz zastosowano § 7 ust. 4 rozporządzenia MI z 2003 r. i to w sposób alternatywny, a nie konkretny. Podobne uwagi dotyczą określenia geometrii dachu, która też powinna być określona konkretnie, a nie alternatywnie, jak to uczyniono w decyzji organu I instancji, określając 3 rodzaje dachu. W ocenie SKO w toku przeprowadzonego postępowania doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.pa.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane uchybienia nie dają możliwości naprawienia ich w trybie art. 136 K.p.a., bowiem braki analizy stwierdzone w rozpoznawanej sprawie są znaczne. Należy ponownie określić granice terenu analizowanego, aby w jego obszarze znalazły się działki w całych ich granicach. Następnie ponownie dokonać szczegółowej inwentaryzacji istniejącej zabudowy z wyliczeniem uśrednionych jej wielkości, a następnie odpowiednio zastosować przepisy § 4 - § 8 w.cyt. rozporządzenia. W sprzeciwie od ww. decyzji skarżący, domagając się jej uchylenia, zarzucił naruszenie: 1. art. 63 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż wydana przez organ I instancji decyzja o warunkach zabudowy narusza uprawnienia osób trzecich, tj. osób mieszkających w bezpośrednim sąsiedztwie, 2. art. 53 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż w przedmiotowej sprawie organ I instancji nieprawidłowo określił wymagania dla planowanej przez skarżącego inwestycji, 3. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia MI z 2003 r. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż decyzja wydana przez organ I instancji nie określa w sposób wystarczający, poprawny i precyzyjny wymagań dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wskazał, że wyznaczenie obszaru analizowanego przez organ I instancji jest prawidłowe i jednoznaczne. Błędne jest więc stanowisko SKO, że Prezydent naruszył § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia MI z 2003 r. Za akceptowalny sposób określania parametrów nowej zabudowy, oprócz podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, uznaje się także określenie tych parametrów poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji, określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od - do), a wyjątkowo także poprzez wskazanie jedynie maksymalnej albo minimalnej wielkości, o ile w konkretnym przypadku nie będzie to zagrażać zachowaniu ładu przestrzennego na danym obszarze. Nie do zaakceptowania byłoby natomiast określenie parametru w sposób niekonkretny, jedynie przybliżony, w szczególności z użyciem przysłówka "około". Poza tym kwestie ewentualnej uciążliwości planowanej inwestycji będą mogły stanowić zarzut dopiero w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na budowę. Natomiast na obecnym etapie nie mają one znaczenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem niniejszego sprzeciwu jest decyzja organu odwoławczego, który - działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. - uchylił decyzję Prezydenta ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie trzystanowiskowej myjni samochodowej. W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która wprowadziła instytucję sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2017 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 j.t. ze zm., dalej: p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e p.p.s.a. wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. I tak, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten zatem wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną. W innych przypadkach K.p.a. wymaga wydania decyzji merytorycznej, tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.), albo jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy lub umorzenia postępowania pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), albo umorzenia postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.). Użyte w art. 138 § 2 K.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części", co zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Za niedopuszczalną uznaje się przy tym wykładnię rozszerzającą omawianego przepisu. Użycie trybu określonego w art. 138 § 2 K.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy organ odwoławczy przekonująco i w sposób wyczerpujący uzasadni istnienie przesłanek zawartych w tym przepisie. Ponadto organ odwoławczy powinien wykazać, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15, publ. CBOSA). W sytuacji bowiem, gdy uzupełniające postępowanie wyjaśniające, przewidziane w art. 136 K.p.a., umożliwiłoby organowi odwoławczemu prawidłowe załatwienie sprawy, wydanie decyzji kasacyjnej jest równoznaczne z naruszeniem zarówno tego przepisu, jak i art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja kasatoryjna narusza art. 138 § 2 K.p.a., wobec czego sprzeciw skutkował uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wyjaśnić należy, że konieczną przesłanką wydania decyzji pozytywnie załatwiającej sprawę o ustalenie warunków zabudowy jest wyrażony w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy obowiązek spełnienia warunku (zasady) kontynuacji określonych funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu przez nową lub modyfikowaną zabudowę względem co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Podstawą do przeprowadzenia oceny spełnienia zasady kontynuacji sposobu zagospodarowania i zabudowy jest natomiast uprzednie sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza urbanistyczna stanowi podstawę ustaleń dokonywanych przez organ architektoniczny, a jej wyniki stanowią część merytoryczną decyzji o warunkach zabudowy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1252/11 (publ. CBOSA), wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym. W niniejszej sprawie Kolegium, uchylając decyzję Prezydenta, wskazało na nieprawidłowo przeprowadzone postępowanie przez sporządzenie analizy urbanistycznej z błędnie ustalonym obszarem analizowanym oraz nieprawidłowe określenie wskaźników nowej zabudowy, tj. szerokości elewacji frotowej planowanej inwestycji, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Organ odwoławczy uznał, że ponownie rozpoznając sprawę Prezydent winien określić granice terenu analizowanego w taki sposób, aby w jego obszarze znalazły się działki w całych ich granicach, a nie w części. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało przykładowo na zabudowane działki oznaczone numerami: [...],[...],[...]i [...], gdzie granice terenu analizowanego przebiegają przez środki budynków. W ocenie Sądu zalecenie Kolegium jest niezrozumiałe, a zarzuty co do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania wyjaśniającego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.) w odniesieniu do analizy urbanistycznej są nieuzasadnione. W granicach obszaru analizowanego znalazły się działki (lub ich części) zabudowane, niezabudowane i stanowiące układ komunikacyjny, szczegółowo wyliczone, z uwzględnieniem charakterystyki istniejącej zabudowy, ustaleniem średnich wielkości takich parametrów jak: powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz opisem geometrii dachu (układ połaci dachowych, wysokość głównej kalenicy lub górnej krawędzi dachu jednospadowego, kierunek głównej kalenicy lub górnej krawędzi dachu jednospadowego w stosunku do frontu działki lub elewacji frontowej). Wymagane wskaźniki dla nowej zabudowy ustalone zostały na podstawie uwzględnienia istniejącej zabudowy na 320 działkach (vide: tabela strona 2-12 analizy). Charakteryzując działki wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, tj. nr [...], nr [...]i nr [...] (znajdujące się tylko częściowo w obszarze analizowanym) urbanista uwzględnił znajdujące się na każdej z nich dwa budynki: budynek mieszkalny jednorodzinny (m) i niemieszkalny (i). Z załącznika graficznego do analizy nie wynika, aby na tych działkach znajdowały się jeszcze inne budynki, których nie uwzględniono w analizie urbanistycznej przy wyliczaniu średnich parametrów nowej zabudowy. Przeciwnie, wskazana przez organ I instancji na tych działkach zabudowa jest jako jedyna istniejąca. W ocenie Sądu granica obszaru analizowanego, wyznaczana zazwyczaj w kształcie okręgu, w praktyce zawsze będzie przecinać jakieś działki i budynki. Jednak brak jest podstaw prawnych do uwzględniania w obliczeniach tylko tych budynków, które są usytuowane na działkach znajdujących się w całości w obszarze analizowanym. Jak wskazano powyżej, zabudowania na kwestionowanych działkach oznaczonych numerami: [...],[...]i [...]zostały uwzględnione w przedmiotowej analizie. Organ odwoławczy przy tym nie uzasadnił, dlaczego uznał, że obszar analizowany wyznaczony zgodnie z § 3 rozporządzenia MI z 2003 r. jest w przedmiotowej sprawie niewystarczający. Odnosząc się natomiast do działki nr [...] (zabudowanej), to w istocie nie znalazła się ona w części tekstowej analizy urbanistycznej, chociaż przechodzi przez nią granica obszaru analizowanego (por. załącznik graficzny). Stąd parametry zabudowy na niej wzniesionej nie zostały uwzględnione w wyliczeniach średnich parametrów dla przedmiotowej inwestycji. Jednak zdaniem Sądu organ odwoławczy winien samodzielnie ocenić w takiej sytuacji, czy brak w analizie działki nr [...]miało istotny wpływ na wynik sprawy, przy uwzględnieniu różnorodności form i wielofunkcyjności istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym i zbadaniu jej parametrów na 320 działkach. Odnosząc się zaś do kwestii wskazania wymagań dla nowej inwestycji, w tym szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz określenia geometrii dachu w sposób konkretny, a nie alternatywny Sąd zauważa, że organ odwoławczy nie uzasadnił przekonywująco, że nie może samodzielnie ocenić prawidłowości wyznaczenia tych parametrów. Z treści analizy urbanistycznej z [...]lipca 2018 r., stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji, wynika bowiem, że szerokość elewacji frontowej dla planowanej inwestycji została ustalona na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia MI z 2003 r., który dopuszcza wyznaczenie tego wskaźnika w wysokości innej niż średnia, określona na podstawie § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia, jeżeli wynika to z analizy. Przedmiotowa analiza urbanistyczna na stronie 14 w punkcie d) zawiera wyczerpujące uzasadnienie zastosowania § 6 ust. 2 rozporządzenia MI z 2003 r., przy czym - wbrew twierdzeniom Kolegium – nie ma konieczności zastosowania tego przepisu dopiero po stwierdzeniu braku możliwości wyznaczenia tego parametru według § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia. Kolegium postawiło taki sam zarzut w odniesieniu do wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, który wyznacza się na podstawie § 7 rozporządzenia MI z 2003 r. W przedmiotowej analizie ten parametr został ustalony dla planowanej inwestycji na podstawie ust. 4 tego przepisu, który dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy (strona 14-15 analizy punkt e). Przepis § 7 ust. 1 przewiduje natomiast wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W tym zakresie urbanista w analizie również wyczerpująco wyjaśnił przyczyny wyznaczenia tego wskaźnika na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia MI z 2003 r. Podobnie obszernie uzasadniono w analizie (strona 15 punkt f) wyznaczenie na podstawie § 8 ww. rozporządzenia geometrię dachu przedmiotowej inwestycji (odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym). Rozporządzenie MI z 2003 r. dopuszcza więc możliwość ustalenia ww. parametrów w sposób inny niż średnia wartość na obszarze analizowanym czy inaczej niż odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, jeżeli wynika to z analizy urbanistyczno – architektonicznej (por. § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4). Przepisy te należy rozumieć w ten sposób, że autor analizy ma obowiązek wyjaśnić - w sposób zrozumiały i nadający się do weryfikacji przez organy administracji rozstrzygające sprawę oraz sąd administracyjny - dlaczego przyjął określony wskaźnik na zasadzie wyjątku od zasady oraz dlaczego w takiej, a nie innej wielkości. Wbrew stanowisku Kolegium, co do zasady dopuszczalne jest ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych według rozporządzenia MI z 2003 r., w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości, ale wymaga to szczegółowego uzasadnienia. Ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy ustalone zostaną dopiero w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosowanie tzw. "widełek", operujących zarówno wartością maksymalną jak i minimalną, jest wystarczające w celu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Poglądy takie zostały już wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, między innymi w wyrokach z dnia: 28 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1134/11, 21 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 3038/13, 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2827/13, 10 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 691/14 oraz 15 września 2015 r. sygn. akt II OSK 1508/15 (wszystkie publ. CBOSA). Sąd w pełni podziela zaprezentowane wyżej poglądy judykatury uznając, że określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych) tzw. "widełek" (od - do), których inwestorowi nie wolno przekroczyć, ale w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej i uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy. Takie uzasadnienie widełkowego określenia parametrów znajduje się w zakwestionowanej przez SKO decyzji organu I instancji oraz załączonej do niej analizie urbanistycznej z [...]lipca 2018 r., w której wskazano, że istniejąca na obszarze analizowanym zabudowa ma zróżnicowane szerokości elewacji frontowych – od 2 m do 30 m. Szerokość elewacji zależy od funkcji budynku, wymiarów działki, a także orientacji budynków względem frontów nieruchomości. Średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym wynosi 10 m, zatem przy dopuszczalnej tolerancji 20% organ wyznaczył zakres szerokości elewacji od 8 m do 12 m. Organ I instancji wyjaśnił przy tym, że średnia zawiera w sobie zarówno szerokości elewacji niewielkich budynków typu budynek gospodarczy czy niemieszkalny (najwęższy ma ok 2 m), jak i budynku handlowo-usługowego o szerokości 30 m. Uwzględniając rodzaj przedmiotowej inwestycji organ ocenił, że niewłaściwe byłoby ustalanie wymagań dla myjni w oparciu o wymiary przewidziane dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ wskazał nadto, że na obszarze analizowanym panuje duży nieład przestrzenny, a istniejąca zabudowa ma zróżnicowane wysokości w zależności od funkcji budynku. Wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych zależą od ilości i wysokości kondygnacji oraz geometrii dachu – są wyznaczone przez okapy dachów lub górne krawędzie attyk i ścian szczytowych. Różnorodność form istniejącej zabudowy przekłada się na zróżnicowanie wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych. W takich okolicznościach ustalenie "sztywnego" wymiaru byłoby bezzasadne. Myjnia nie stanowi budynku, a jej gabaryty (w tym wysokość) wynikają przede wszystkim z wielkości stanowiska obsługi – zwykle samoobsługowe myjnie samochodowe mają wysokość około 4 m - 5 m. Uwzględnienie gabarytów istniejącej zabudowy, niezależnie od jej funkcji, byłoby nieprawidłowe. Dokonując natomiast ustaleń dotyczących geometrii dachu organ wskazał, że istniejąca na analizowanym terenie zabudowa ma dachy o zróżnicowanej geometrii i zależy od funkcji budynku lub daty jego powstania, a także usytuowania względem granic. Występują dachy dwu - i wielospadowe, w tym namiotowe o kącie nachylenia połaci do 45o oraz dachy płaskie i jednospadowe o spadku do 30o. Główne kalenice i górne krawędzie dachów są zarówno równoległe, jak i prostopadłe do frontowych granic nieruchomości, a w przypadku działek i budynków położonych ukośnie względem drogi kalenice są równoległe lub prostopadłe do frontowych elewacji budynków. Niekiedy dachy płaskie i jednospadowe są ukryte attyką. Geometria dachów jest więc bardzo zróżnicowana. Ustalając dla projektowanej myjni samochodowej dach płaski z jednoczesnym dopuszczeniem dachu jedno - lub dwuspadowego o kącie nachylenia połaci do 10º, ukryty ze wszystkich stron poziomą attyką, organ I instancji wskazał, że dachy takie występują na analizowanym obszarze. Zdaniem Sądu, niezasadne było powołanie przez SKO na okoliczność konieczności wyznaczania parametrów nowej zabudowy w sposób konkretny, wyroku WSA w Warszawie z 17 grudnia 2018 r. wydanego w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 643/18. Pogląd w nim wyrażony został wysnuty w oparciu o brzmienie § 6 ust. 1 rozporządzenia MI z 2003 r., a przy tym w cytowanym wyroku odmienny był stan faktyczny w zakresie sposobu ustalenia szerokości elewacji frontowych, gdzie określono tę wielkość przez wskazanie liczby metrów i dodanie zapisu: "z tolerancją +/- 20%", a więc w sposób, który wymaga od adresata decyzji samodzielnego dokonania obliczeń. W sprawie niniejszej zaś szerokość elewacji frontowej ustalona została w oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia MI z 2003 r. w sposób zakresowy, ale jednoznaczny (bez konieczności dokonywania obliczeń). Ponadto zaskarżona decyzja nie zawiera wystarczającego wyjaśnienia odnośnie do konieczności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., a w szczególności z jakiej przyczyny niemożliwym było wydanie decyzji merytorycznej. Wskazanie Kolegium, że braki analizy stwierdzone w rozpoznawanej sprawie są znaczne - w świetle powyższych wywodów Sądu – nie jest uzasadnione. Wprawdzie analiza urbanistyczna jest niewątpliwie kluczowym i istotnym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, to jednak ewentualne przeprowadzenie uzupełnienia takiej analizy czy też ocena wniosków z niej płynących przez organ odwoławczy nie przekracza możliwości tego organu do wydania w sprawie decyzji merytorycznej. Podkreślić należy, że tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (por. wyrok NSA z 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15, wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, oba publ. CBOSA). W świetle powyższego Sąd uznał, że uchybienia wskazane przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji mogą zostać ewentualnie uzupełnione w trybie art. 136 K.p.a. Oznacza to, że przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. nie zostały przez organ odwoławczy wykazane, przez co doszło do bezpodstawnego uchylenia się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobligowany będzie do rozpoznania odwołania K. B. i K. S. z uwzględnieniem powyższych wytycznych Sądu. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 poz. 1804).