VIII SA/Wa 227/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Małgorzata Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2009 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Syg. akt VIII SA/Wa 227/09 Uzasadnienie Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 roku Wojewoda [...] biorąc za podstawę art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 82 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (DZ.U z 2006 roku, nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań A. S. oraz A. i J. G., od decyzji Starosty G. z dnia [...] września 2008 roku, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie budynku mieszkalno - usługowego o przedszkole na terenie działki nr ew. [...] - wydanej dla inwestora – Zgromadzenia Sióstr [...] – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu [...] czerwca 2008 roku, gdy Zgromadzenie Sióstr [...] złożyło wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie budynku mieszkalno- usługowego o przedszkole na terenie działki nr [...] w G. Inwestor został zobowiązany przez organ do uzupełnienia braków wniosku i projektu budowlanego. W dniu [...] lipca 2008 roku organ na wniosek inwestora zawiesił postępowanie. Po uzupełnieniu braków organ wydał postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. W dniu [...] sierpnia 2008 roku wysłano stronom zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i zgłaszania wniosków. Do organu wpłynęły wnioski M. F., A. S., A. i J. G. dotyczące udzielenia informacji oraz wydania potwierdzonych kopii dokumentów. W odpowiedzi na te pisma organ poinformował, że odmawia stronom wydania kserokopii dokumentów podając brak ważnego interesu strony. Decyzją z dnia [...] października 2008 roku, nr [...] Starosta G. zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Organ podniósł, że inwestor spełnił wszystkie wymagania związane z wnioskiem i projektem budowlanym wynikające z przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczegółowych. Organ również podnosił, że planowana inwestycja nie przekracza dopuszczalnego poziomu hałasu dla terenów sąsiednich. Jednocześnie zwrócił uwagę, iż inwestycja nie jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Od przedmiotowej decyzji odwołanie wnieśli A. i J. G. oraz A. S. W odwołaniu podnosili, że decyzja została podjęta na podstawie zawierającej błędy, niepełnej i wadliwej dokumentacji, a poprzedzający ją proces był prowadzony w sposób nie respektujący praw stron. Podnosili, iż decyzja jest niezgodna z obowiązującymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( § 4,7,8,9,14,17), prawa budowlanego( art. 5 ust. 1 pkt 9) oraz kodeksu cywilnego (art.144). Zwracali uwagę na charakter inwestycji oraz podnosili, że ich nieruchomości po realizacji inwestycji stracą na wartości. Ponadto kwestionowali rozstrzygnięcie wydane przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Organ odwoławczy podnosił, że wydane toku postępowania przed organem I Instancji postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało wydane z naruszeniem art. 98 k.p.a., ponieważ strony postępowania nie zostały poinformowane o wniosku o zawieszeniu postępowania i w tej kwestii nie zajęły stanowiska. Organ odwoławczy również zauważył, iż w przedmiotowej sprawie na wniosek stron o wydanie potwierdzonych kopii dokumentów z dnia [...] sierpnia 2008 roku, Starosta G. odpowiedział jedynie w formie pisma, które nie spełnia rygorów przewidzianych w art. 74 § 2 k.p.a. Organ podnosił, że żądania stron nie spełniają przesłanki określonej jako ważny interes stron. Taka ocena może być prawidłowa, jednakże musi być uczyniona w formie postanowienia wraz z uzasadnieniem w którym wyjaśnione zostanie dlaczego w tym przypadku nie występuje ważny interes stron. Odnosząc się do zarzutów odwołania w zakresie decyzji wydanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, to organ zauważył, że dopóki nie zostaną wyeliminowane z obrotu prawnego to należy je uznać za wiążące. W przedmiocie zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla strefy ochrony konserwatorskiej, to taka zgodność była badana przez Konserwatora Zabytków. Organ odniósł się również do podnoszonych w odwołaniu zarzutów, iż nastąpi zwiększenie hałasu w związku z charakterem inwestycji. Podnosił, iż inwestor nie planuje zmiany lokalizacji placu zabaw. Nadto zauważono, że trudno przyjąć, iż budynek do którego będą uczęszczać dzieci w godzinach pracy placówki będzie przekraczał normy związane z dopuszczalnym poziomem hałasu, określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku( DZ.U z 2007 roku, nr 120, poz. 826). Uzasadnia to stanowisko, iż nie zostały naruszone prawa osób trzecich o których mówi przepis art. 5 ust.1 pkt 9 prawa budowlanego. Jako niezasadne zarzuty organ uznał twierdzenia odwołujących się, iż przedmiotowa inwestycja obniży wartość ich nieruchomości. Wojewoda [...] wyjaśnił, że zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. albowiem rozstrzygnięcie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i nie mogło być uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a. gdyż w przedmiotowej sprawie zostały naruszone normy postępowania administracyjnego (naruszenie przepisów dotyczących zawieszenia postępowania oraz odmowy udzielenia informacji i wykonania kserokopii dokumentacji akt sprawy). Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła A. S. W uzasadnieniu podniosła, że trafne jest rozstrzygnięcie organu uchylające decyzję organu I Instancji. Jednocześnie podniosła, że nie zgadza się z tezami uzasadnienia organu. Argumentowała, iż nie przeprowadzono analizy dokumentacji przyjętej jako podstawy do wydania przedmiotowej decyzji, uznając ją za spełniającą wymagania. Podnosiła, że decyzja organu I Instancji spowodowała rzeczywisty spadek wartości jej nieruchomości poniżej średniego poziomu dla podobnych obiektów w okolicy. Stwierdzała, że stosuje się różną wykładnię prawa w stosunku do różnych podmiotów, co sprawia że powstają duże różnice w prawie do zabudowy dla sąsiednich działek znajdujących się w tej samej strefie. Organ odwoławczy udzielając odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga A. S. zasługuje na uwzględnienie, choć nie z powodów podnoszonych w skardze. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ DZ.U nr 153 , poz.1269 ] oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. [ DZ.U nr 153, poz.1270, ze zmianami] sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy zauważyć, że zgodnie z zgodnie przepisem art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a.( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 1983 roku, II SA 403/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 38). Należy również zauważyć, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie bez związku z przewidzianymi w art. 136 k.p.a. obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. Podstawą zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie było ustalenie, iż organ pierwszej instancji naruszył przepisy procedury administracyjnej dotyczące zawieszenia postępowania oraz odmowy wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów dokumentów dla strony postępowania. Należy zauważyć, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa procesowego, a zatem gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 21 września 2007 roku, II SA/Lu 330/07). W ocenie Sądu podnoszone przez organ uchybienia w procedurze nie dawały podstawy do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Dostrzeżone przez organ uchybienia nie spowodowały pozbawienia strony realizacji jej uprawnień. Fakt błędnego zawieszenia postępowania spowodował tylko nieuzasadnione przedłużenie toczącego się postępowania, ale w żaden sposób nie wpłynął na realizację uprawnień strony w postępowaniu. Również odmowa wydania potwierdzonych kopii dokumentów w nieprawidłowej formie – pisma zamiast postanowienia również nie mogła zostać zakwalifikowana jako rażące naruszanie zasad postępowania. Należy zauważyć, iż strony uczestniczyły w toku całego toczącego się postępowania oraz miały możliwość zaznajomienia się z całością zgromadzonego materiału oraz wnoszenia o jego uzupełnienie. Tak więc nie każde naruszenie zasad postępowania może skutkować decyzją kasatoryjną organu odwoławczego. Nadto należy zauważyć, że przyczyny dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przepisu art. 138 § 2 k.p.a. powinny jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji( art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Organ w niniejszej sprawie przywołał tylko treść przepisu, nie dokonując analizy podstaw do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a czym naruszył przepis art. 107 § 3 k.p.a. Z tych też względów, zdaniem Sądu skoro organ nie wskazuje aby występowała potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to winien merytorycznie odnieść się do zarzutów podnoszonych w odwołaniach. Z tych też względów uznając, że doszło do naruszenia przepisu art. 138 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a. biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. Biorąc za podstawę art. 152 p.p.s.a. stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku w sprawie. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie kosztów postępowania sądowego.