II SA/Lu 330/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2007 r. sprawy ze skarg K. K. i Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oddala skargi. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], odmawiającą nałożenia na Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w P. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynku mieszkalno-usługowym usytuowanego przy ul. M. w P. przez oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż organ pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę nie wziął pod uwagę okoliczności wskazanych we wcześniejszej decyzji organu odwoławczego z dnia [...], uchylającej decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] o nakazie zaniechania dalszych robót budowlanych przy budynku mieszkalno-usługowym usytuowanym w P. przy ul. M. Organ ten nie odniósł się bowiem – w ocenie Inspektora Nadzoru Budowlanego – do podnoszonych przez strony zarzutów co do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz wadliwe zebranie i ocenę materiału dowodowego w sprawie, a także co do uchybienia przepisom prawa materialnego przez usytuowanie spornego budynku i zwiększenie ilości jego kondygnacji. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę naruszył przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż nie ustalił w sposób bezsporny stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutu niewyłączenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ drugiej instancji wyjaśnił, iż kwestia ta została już rozstrzygnięta postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył K. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] Skarżący wyjaśnił, iż w dniu [...] grudnia 2006 r. złożył skargę do Sądu na decyzję organu drugiej instancji z dnia [...] listopada 2006 r. o uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych przy budynku mieszkalno-usługowym usytuowanym przy ul. M. w P. przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w P. oraz o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skargę tę organ odwoławczy przesłał do Sądu, gdzie została ona zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Lu 107/07. Skarżący podkreślił, że organ drugiej instancji wydając zaskarżoną decyzję, pomimo przekazania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie jego skargi na decyzję tego organu z dnia [...], dopuścił się rażącego naruszenie prawa. W związku z tym K. K. wniósł również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. K. K. zarzucił także pominięcie przez organ pierwszej instancji nowego dowodu w postaci opinii urbanistycznej D. S. oraz nierozpatrzenie przez organ odwoławczy wniosku o wyłączenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego od załatwienia niniejszej sprawy. Ponadto zdaniem skarżącego, organ drugiej instancji powinien był przekazać mu wykaz stron postępowania, stanowiący załącznik do zaskarżonej decyzji, lecz nie uczynił tego. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Bezpodstawny jest przede wszystkim zarzut, że zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mieli kompetencji do rozpoznawania sprawy niniejszej. Okoliczność, iż ostateczna decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie nie powodowała wstrzymania wykonania tej decyzji. W konsekwencji zatem organ pierwszej instancji zobowiązany był do ponownego rozpoznania sprawy i wydania decyzji, od której ponownie przysługiwało stronom odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na zasadach określonych w przepisach art. 127 i nast. kodeksu postępowania administracyjnego. Organ ten wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w wyniku rozpoznania odwołań wniesionych przez K. K. i S. K. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W myśl przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu). Podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez prowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne. Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Uchylając decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydaną w niniejszej sprawie, organ odwoławczy wskazał, że mimo ponownego rozpoznawania sprawy organ pierwszej instancji nadal nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nie ustosunkował się do zarzutów odwołujących się. Nie ustalił tym samym stanu faktycznego istotnego z punktu widzenia przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania, powodujące konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stanowisko organu drugiej instancji jest prawidłowe. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na organy administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić. Zgodnie natomiast z przepisem art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności, ustosunkowując się do istotnych rozbieżności w tych dowodach. Organ administracji publicznej może określonym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji naruszył wskazane reguły postępowania. Jak wynika bowiem z akt postępowania administracyjnego, organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę ponownie, ograniczył się do wydania decyzji obszernie opisującej dotychczasowy przebieg różnych postępowań dotyczących budowy budynku mieszkalno-usługowego przy ul. M. w P., nie przeprowadził natomiast postępowania dowodowego i nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy w myśl powołanych przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Podkreślić należy, że w wyroku z dnia 30 marca 2005 r. w sprawie II SAB/Lu 5/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania decyzji w sprawie zgodności z przepisami usytuowania budynku wybudowanego przez Spółdzielnię "[...]" przy ulicy M. i R., wskazując w uzasadnieniu orzeczenia, że w sprawie niniejszej zastosowanie ma przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, co oznacza konieczność ustalenia między innymi zgodności usytuowania budynku z przepisami warunków technicznych. Wymagało to szczegółowej analizy warunków technicznych, określonych w obowiązujących przepisach i ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez odwołujących zarzutów. Jak słusznie zauważa organ odwoławczy brak niezbędnych ustaleń w tym zakresie uniemożliwia wydanie decyzji merytorycznej przez organ drugiej instancji, który w sytuacji tak istotnych uchybień zobowiązany jest do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania w celu przeprowadzenia postępowania zmierzającego do jednoznacznego ustalenia, czy zachodzą podstawy do wydania decyzji nakazującej wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, czy też brak podstaw do orzeczenia takiego nakazu. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy wskazał na konieczność rozważenia przez organ pierwszej instancji całego materiału dowodowego, nie jest więc słuszny zarzut skargi, iż organ drugiej instancji pominął opinię urbanistyczną D. S. Mimo iż opinia ta nie została wymieniona wprost w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ pierwszej instancji, wykonując wytyczne organu odwoławczego co do konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i rozważenia całokształtu materiału dowodowego, zobowiązany będzie odnieść się ponownie także i do tej opinii. Co do zarzutu dotyczącego wyłączenia organu pierwszej instancji wyjaśnić należy, że prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, iż kwestia wyłączenia organu została już w tym postępowaniu rozstrzygnięta postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Późniejsze uchylenie wydawanych przez organ pierwszej instancji decyzji nie daje podstaw do wyłączenia tego organu w świetle przepisu art. 25 k. p.a. Z tych wszystkich względów i z mocy przepisu art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.