VIII SA/Wa 228/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy w postaci usług opiekuńczych oddala skargę. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] grudnia 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] października 2020 r. w przedmiocie przyznania pomocy w postaci usług opiekuńczych. Decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: Pismem z [...] października 2020 r. I. K. (dalej: strona, skarżąca) zwróciła się z wnioskiem o ponowne objęcie ją pomocą w formie usług opiekuńczych. W dniu [...] października 2020 r. został ze stroną przeprowadzony wywiad telefoniczny. Na jego podstawie ustalono, że skarżąca ma [...] lat, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nie posiada osób obowiązanych do alimentacji i pomocy. Jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Z uwagi na stan zdrowia wymaga pomocy w formie usług opiekuńczych. Dochodem strony jest świadczenie emerytalne wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym oraz świadczeniem uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji w łącznej wysokości [...] zł. Na stałe miesięczne wydatki strony składają się: koszt utrzymania mieszkania [...] zł oraz wydatki na leki [...] zł. Ponadto w lipcu 2020 r. strona poniosła koszty zakupu baterii łazienkowej - [...] zł, mechanizmu do rolet - [...] zł oraz węża do natrysku - [...] zł w łącznej kwocie [...] zł. Wszystkie wydatki w miesiącu lipcu 2020 r. stanowiły łącznie kwotę [...] zł, a od sierpnia 2020 r. miesięczne wydatki zainteresowanej wynosiły [...] zł. Mając powyższe na uwadze decyzją z [...] października 2020 r. nr [...], wydaną m in. na podstawie art. 8 i art. 50 ust. 1 i 3 ustawy z 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876, dalej: u.p.s.), Prezydent przyznał stronie pomoc w formie usług opiekuńczych w wymiarze 4 godzin dziennie w dni robocze w okresie od [...] listopada 2020 r. do [...] kwietnia 2021 r. w zakresie zakupu podstawowych artykułów spożywczych lub innych niezbędnych w gospodarstwie domowym, pomocy w utrzymaniu higieny osobistej, załatwianiu spraw urzędowych, bieżącego utrzymania w czystości naczyń stołowych, kuchennych, sprzętu gospodarstwa domowego, pomieszczeń w tym sanitarnych, z wyłączeniem gruntownego sprzątania, pomocy w nawiązywaniu kontaktów z lekarzem, realizacją recept, podtrzymywania indywidualnych zainteresowań, towarzyszenia podczas spacerów, usprawnianiu podopiecznej, przygotowania prostego posiłku, przygotowania gorącego posiłku, pielęgnacji zleconej przez lekarza, podawania leków, prania bielizny osobistej, pościelowej, lekkiej odzieży, a także mycia okien oraz zmiany firan i zasłon nie częściej niż 2 razy w roku. Ustalono jednocześnie, że odpłatność za usługi opiekuńcze zgodnie z obowiązującą tabelą odpłatności wynosi [...]% ceny usługi, tj. [...] zł za 1 godzinę dziennie, jednak zwolniono skarżącą częściowo z ponoszenia opłat za świadczenie usług opiekuńczych i ustalono odpłatność w wysokości [...]% ceny usługi tj. [...] zł za 1 godzinę usług dziennie. Zdaniem organu I instancji miesięczna opłata za usługi opiekuńcze ustalona w pełnej wysokości zgodnie z tabelą wyniosłaby ok. [...] zł miesięcznie, co stanowiłoby nadmierne obciążenie finansowe zainteresowanej. Niemożność poniesienia pełnej odpłatności za usługi opiekuńcze uprawniało skarżącą do częściowego zwolnienia z ponoszenia opłat za świadczoną pomoc usługową. Po uregulowaniu tej opłaty oraz kosztów utrzymania mieszkania i zakupu leków, na zaspokojenie potrzeb strony pozostanie kwota [...] zł, która będzie wystarczająca do pokrycia pozostałych wydatków. W odwołaniu od decyzji strona zarzuciła, że organ I instancji nie podał, na jakiej podstawie ustalił kwotę [...] zł, którą miałaby dysponować po uiszczeniu opłat za mieszkanie, poniesieniu wydatków na leki i opłaceniu usług opiekuńczych, skoro - w sierpniu i wrześniu - po odjęciu od miesięcznego świadczenia emerytalnego wydatków pozostaje jej kwota [...] zł. Także w lipcu kwota pozostała po opłaceniu wymienionych należności i napraw (w kwocie [...] zł) nie odpowiada kwocie [...] zł, gdyż wynosi [...] zł ([...] zł - [...] zł - [...] zł - [...] zł - [...] zł). Organ I instancji nie wyjaśnił więc, które wydatki uznał za miarodajne dla swoich obliczeń i dlaczego do ustalenia średnich wydatków na leki zastosował rozliczenie trzymiesięczne. Ponadto organ I instancji wyciągnął wnioski na temat sytuacji strony w oparciu o cząstkowe informacje, choć od miesięcy miał pełny obraz sprawy. Wielokrotnie skarżąca zgłaszała bowiem, że w każdym półroczu - poza stałymi opłatami i wydatkami - ponosi wysokie koszty napraw w 50-letnim mieszkaniu, zakupu nietypowego obuwia, korzystania z różnego rodzaju usług (transportu taksówkowego, usług pocztowych, kserograficznych. Zdaniem skarżącej przy ustalonej stawce [...] zł za godzinę usług, a w konsekwencji przy miesięcznej opłacie za usługi w kwocie [...] zł straciło sens pobieranie przyznanego jej w listopadzie 2019 r. świadczenia uzupełniającego "500+ dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji" w wysokości [...] zł. Mając powyższe na uwadze skarżąca domagała się uchylenia decyzji Prezydenta i całkowitego zwolnienie jest z opłat za usługi opiekuńcze. Decyzją z [...] grudnia 2020 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał treść art. 50 ust. 6 u.p.s. oraz § 3 i 5 uchwały Rady Miejskiej w R. z [...] grudnia 2013 r. Nr [...] (zmienioną uchwałą z 23 lutego 2015 r. Nr [...] oraz uchwałą z [...] sierpnia 2019 r. Nr [...] – Dz. Urz. Woj. [...]. z 2019 r., poz. 10250, dalej: uchwała Rady Miejskiej). Dokonując ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne organu I instancji co do wysokości uzyskiwanego przez stronę dochodu, a także ponoszonych przez nią średnich miesięcznych wydatków. Podzielił również dokonaną przez organ I instancji ocenę, że ponoszenie odpłatności za usługi opiekuńcze w pełnej wysokości stanowiłoby dla skarżącej nadmierne obciążenie. Organ I instancji zwolnił więc skarżącą częściowo z opłaty za usługi opiekuńcze do kwoty [...] zł za 1 godzinę. Łączne miesięczne wydatki (w tym stałe opiewające na kwotę [...] zł) i za usługi opiekuńcze (ok. [...] zł) wyniosą więc ok. [...] zł. Na pozostałe potrzeby (w tym na żywność, środki czystości itd.) pozostanie kwota ok. [...] zł, która to kwota - w ocenie Kolegium - może zabezpieczyć powyższe potrzeby skarżącej i jednocześnie z kwoty tej możliwe będzie zabezpieczenie potrzeb takich jakie wymieniła skarżąca w odwołaniu. Odnosząc się natomiast do zarzutu nierozliczenia wydatków lipcowych związanych z naprawami mieszkania SKO wskazało, że wydatki te nie były wydatkami stałymi ponoszonymi w każdym miesiącu. Potrzeba związana z naprawami została bowiem zabezpieczona w miesiącu lipcu i w żaden sposób nie jest konieczne co miesięczne ponoszenie wydatków na ten cel, w przeciwieństwie do wydatków na leki. Zdaniem Kolegium, w sytuacji w jakiej znajduje się skarżąca brak więc było uzasadnionych podstaw do zastosowania dalszej ulgi w odpłatności w postaci całkowitego zwolnienia. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła skarżąca. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj.: 1) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie poniesionych wydatków i przyjęcie - w ślad za organem I instancji - błędnych ustaleń faktycznych dotyczących kosztów zakupu baterii prysznicowej, węża i słuchawki, 2) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie swobodnej oceny dowodów, tj. pominięcie przy analizie sytuacji finansowej skarżącej większości wydatków wyszczególnionych przez nią w odwołaniu, 3) uchybienie obowiązkom wynikającym z art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie powodów nieuwzględnienia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji większości wydatków, wyszczególnionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Mając na uwadze powyższe domagała uchylenia zaskarżonej decyzji bądź jej zmiany i całkowitego zwolnienia z odpłatności za usługi opiekuńcze świadczone w okresie od 2 listopada 2020 r. do 30 kwietnia 2021 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 t.j.) oraz art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zatem zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Rozpatrując sprawę pod kątem wskazanych wyżej kryteriów, a zatem analizując orzeczenie pod względem zgodności zarówno z przepisami procedury, jak i prawa materialnego, Sąd nie stwierdził naruszeń, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji. Materialną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 50 ust. 1 wskazanej ustawy, osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zalecaną przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (ust. 3). Szczególne warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania określa, w drodze uchwały, Rada Gminy (ust. 6). Oceniając prawidłowość zapadłych w sprawie decyzji w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że decyzja o przyznaniu pomocy w formie usług opiekuńczych, w odniesieniu do zakresu, rodzaju i miejsca świadczenia, podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne cechuje się m.in. tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności żądania. W przypadku świadczeń z pomocy społecznej organ administracyjny wydaje decyzję oceniając całokształt sytuacji strony mającej wpływ na zakres zaspokojenia potrzeb, uwzględniając przy tym jej sytuację ogólną. Spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o świadczenie nie oznacza zatem, że istnieje po jej stronie roszczenie o jego przyznanie. Jednocześnie należy pamiętać, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Stosownie zaś do art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom tej pomocy. Zawarta w art. 3 ust. 4 u.p.s. regulacja zobowiązuje więc organy orzekające o udzielaniu świadczeń przewidzianych w tej ustawie do uwzględnienia możliwości finansowych pozwalających na realizację potrzeb zgłoszonych przez osoby ubiegające się o pomoc. W sytuacji ograniczonych środków przeznaczanych na cele pomocy społecznej i stale wzrastającej liczby osób ubiegających się o jej uzyskanie, konieczne jest stworzenie gradacji potrzeb tych osób i powiązanie jej z możliwościami finansowymi ośrodków pomocy społecznej. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza więc załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2007 r., I OSK 1464/06, publ. CBOSA). W okolicznościach sprawy niniejszej nie budziło wątpliwości, że skarżąca spełniała kryteria do przyznania jej usług opiekuńczych. Bezsporny był także zakres przyznanej skarżącej pomocy. Strony postępowania sądowego nie zgodziły się natomiast co do ustalonej wysokości zwolnienia z odpłatności za usługi opiekuńcze, nieuwzględniającej – zdaniem skarżącej – jej sytuacji majątkowej. Dokonując rozważań w tym przedmiocie organ I instancji prawidłowo zastosował w sprawie przepisy uchwały Rady Miejskiej w R.. W myśl jej § 3 ust. 1 świadczeniobiorca ponosi z tytułu korzystania z usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych odpłatność ustaloną w zależności od posiadanego dochodu, zgodnie z tabelą stanowiącą załącznik nr 1 do uchwały. Z kolei według § 5 ust. 1 uchwały w uzasadnionych przypadkach - na wniosek - świadczeniobiorca może zostać częściowo lub całkowicie zwolniony z ponoszenia opłat, jeżeli: 1) z przeprowadzonej analizy wydatków świadczeniobiorcy uwzględniającej najniezbędniejsze potrzeby wynika, że nie jest on w stanie ponosić odpłatności w wysokości wynikającej z tabeli, 2) świadczeniobiorca poniósł wysokie wydatki związane z leczeniem lub rehabilitacją, 3) świadczeniobiorca poniósł straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów organy administracji publicznej dokonały analizy dochodów i wydatków strony uwzględniającej najniezbędniejsze potrzeby i uznały, że nie jest ona w stanie ponosić odpłatności w wysokości wynikającej z tabeli. Z tych względów zobowiązano skarżącą do częściowej zapłaty za usługi opiekuńcze świadczone na jej rzecz w okresie od 2 listopada 2020 r. do 30 kwietnia 2021 r. Ocenę tę poprzedzało ustalenie, że w okresie poprzedzającym ten okres dochód skarżącej wyniósł [...] zł. Zauważyć należy, że dochód osoby samotnie gospodarującej ustalonej zgodnie z art. 8 ust. 1 u.p.s. wynosił [...] zł. Oznacza to, że dochód skarżącej stanowił [...]% tej kwoty. Prawidłowo zatem ustalił organ I instancji, a organ odwoławczy podzielił jego ustalenia, że wysokość opłaty za 1 godzinę usługi ustalonej dla skarżącej winien wynieść 17%, i opłata w tej wysokości stanowiłaby dla skarżącej nadmierne obciążenie. W konsekwencji organ I instancji uznał za konieczne miarkowanie tej opłaty do wysokości 11% ceny usługi . W ocenie Sądu, organy obu instancji, wydając zaskarżone decyzje, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Ustalony przez nie stan faktyczny w sprawie, w szczególności wysokość ponoszonych przez skarżącą wydatków i kwota pozostała na zaspokojenie pozostałych, niezbędnych potrzeb, pozwalał na wydanie decyzji w zaskarżonym kształcie. Wbrew zarzutom naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., sytuacja życiowa i majątkowa została przez organy należycie ustalona. Organ wziął pod uwagę to, że mieszkanie skarżącej wymaga napraw, jednak jak słusznie zauważył, wydatki te nie mają charakteru stałego i są trudne do oszacowania. Niemniej jednak z pozostającej do dyspozycji skarżącej kwoty dochodu (po odjęciu kosztów utrzymania mieszkania – obecnie [...] zł, zakupu leków ([...] zł) i kosztów opłacenia usług opiekuńczych – ok. [...] zł) pozostaje kwota [...] zł, z której jest ona w stanie ponosić koszty zakupu żywności, remontu mieszkania i innych wydatków wskazanych przez nią w skardze czy odwołaniu. Organ odwoławczy w wystarczającym stopniu uzasadnił również wydane przez siebie rozstrzygnięcie wskazując nie tylko na obowiązujące przepisy prawa ale i okoliczności faktyczne (w tym zestawienie wydatków, które skarżąca ponosi) przemawiające za przyznaniem stronie pomocy w orzeczonym rozmiarze. Stąd też niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, że zasada prawdy obiektywnej i obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego, nie oznaczają nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez niego materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony skarżącej, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z jej żądaniem. Wyrazem należytej oceny dowodowej jest natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w pełni oddające rzeczywisty stan rzeczy i zawierające przekonywującą argumentację, w której organ prawidłowo umotywował wydane rozstrzygnięcie, przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy oraz wyjaśnił na podstawie jakich dowodów zdecydował o częściowym zwolnieniu skarżącej z odpłatności za usługi opiekuńcze. Jeszcze raz podkreślić należy, że istota pomocy w formie usług opiekuńczych sprowadza się do możliwości (a nie obowiązku) przyznania świadczenia. Przyznanie pomocy w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby wnioskodawców oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności, zaś ustalenie jej wymiaru wymaga uwzględnienia także uzasadnionych potrzeb innych osób ubiegających się o pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. W rozpoznawanej sprawie skarżącej przyznano pomoc w formie usług opiekuńczych. Ustalając ich zakres i rozmiar, oceniono z jednej strony zasadność zgłoszonego żądania pod kątem zaistnienia przesłanek określonych w art. 50 u.p.s., a z drugiej strony jej możliwości finansowe. Trzeba mieć na względzie, że pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób o nią się ubiegających, jak również udzielać wszelkich świadczeń w oczekiwanych i wnioskowanych przez te osoby rozmiarach. Uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter jedynie subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej (por. wyroki NSA z 30 stycznia 2015 r., I OSK 1960/13 oraz z 27 listopada 2018 r., I OSK 2523/18, oba opubl. w CBOSA). W tych okolicznościach Sąd uznał zarzuty podniesione w skardze za chybione. Mając na względzie powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.