VIII SA/Wa 229/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2011 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej A. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta R. (dalej: "organ I instancji") na podstawie art. 61 i art. 104 ust. 3 w związku z art. 8, 10 ust. 4, art. 14, 17 ust. 1 pkt 16, art. 59 ust. 1, 60, 62 ust. 2, art. 63, 64,106 ust. 3b, 110 ust. 7-8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm. dalej: "u.p.s.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. ; dalej "k.p.a.") 1. ustalił w okresie od [...] marca 2005 r. do [...] maja 2007 r. zobowiązanie A. P. (dalej: "skarżąca") z tytułu odpłatności za pobyt ojca – B. Ł. w Domu Pomocy Społecznej [...] w R. (dalej: "DPS") w kwocie [...] zł 2. zobowiązał do zwrotu wskazanej kwoty na rachunek bankowy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. Organ I instancji wskazał, iż B. Ł. został skierowany do DPS decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., a następnie umieszczony w nim decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Powołując art. 60 ust. 1 u.p.s. podniósł, iż pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, który w wymienionym wyżej domu wynosił w: od I 2005 r. do XII 2005 r. – [...] zł; od I 2006 r. do XII 2006 r. – [...] zł; od I 2007 r. do X 2008 r. – [...] zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Podał, iż ojciec skarżącej przebywał w DPS od [...] marca 2005 r. do [...] maja 2007 r. i ponosił opłatę za pobyt w wysokości 70% uzyskiwanego dochodu w następujących miesięcznie kwotach tj. w okresach: [...] - [...].III.2005 r. – [...] zł; [...].IV- [...].XII.2005 r. – [...] zł; [...].I-[...].II.2006 r. – [...] zł; [...].III-[...].V.2007 r. – [...] zł. Wpłacane przez niego kwoty nie pokrywały jednak całości kosztów utrzymania wobec czego pozostałą część zastępczo wnosiła Gmina Miasta R. Powyższe – za okres od [...] marca 2005 r. do [...] maja 2007 r. – organ przedstawił w formie tabelarycznej (por. str. [...] zaskarżonej decyzji). Na podstawie art. 61 u.p.s. organ I instancji podniósł, iż mieszkaniec domu, jego małżonek, zstępni przed wstępnymi i gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej mają obowiązek ponoszenia opłat związanych z pobytem w domu pomocy społecznej. Małżonek, zstępni oraz wstępni ponoszą odpłatność zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. W przypadku niewywiązywania się z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez ww. osoby, opłaty te zastępczo ponosi gmina (z której osoba został skierowana do DPS), której przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Organ wskazał, iż osobami zobowiązanymi do uiszczania opłatności za pobyt B. Ł. w DPS stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. byli: córka – A. P. (skarżąca), synowie – M. Ł. i L. B. oraz wnuczka – K. S. Kryterium dochodowe (określone w art. 61 ust. 2 u.p.s.) przekroczyli: skarżąca oraz wnuczka – K. S. z rodzinami. Na podstawie wywiadu środowiskowego organ I instancji ustalił, iż skarżąca w okresie w którym powstało zobowiązanie prowadziła wspólne gospodarstwo domowe wraz z mężem – J. P. i córką – L. Jednocześnie organ szczegółowo i chronologicznie przedstawił wszystkie czynności podjęte w niniejszym postępowaniu dotyczące zarówno przeprowadzonych wywiadów środowiskowych oraz pozyskiwania informacji w zakresie sytuacji dochodowej rodziny skarżącej. Wskazał, m.in. iż wobec braku przedstawienia przez skarżącą stosownej dokumentacji, wystąpił do Urzędu Skarbowego o przekazanie zaświadczeń za lata 2005-2006 informujących o uzyskiwanych przez nią dochodach. Po ustaleniu sytuacji dochodowej rodziny skarżącej wystosowano pismo informujące o kwalifikowaniu się skarżącej do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS i uprawnień wynikających z art. 64 u.p.s. Skarżąca wniosła o częściowe zwolnienie z obowiązku ponoszenia odpłatności z uwagi na sytuację rodziną i finansową, a organ odmówił zwolnienia z uwagi na brak przesłanek zawartych w art. 64 u.p.s. Skarżąca ponawiała wnioski o zwolnienie z obowiązku ponoszenia odpłatności, wnosiła o rozłożenie zobowiązania na raty, jego umorzenie. Organ rozłożył płatność należności na raty, w konsekwencji czego skarżąca podpisała stosowną umowę (dotyczy okresu od [...] marca 2005 r. do [...] grudnia 2006 r.). Jednocześnie organ I instancji wskazał, iż skarżąca kilkakrotnie godziła się na podpisanie przesłanych projektów umów dotyczący odpłatności za pobyt ojca w DPS. W piśmie z [...] września 2010 r. skarżąca wskazała, iż nie poinformowano jej w trakcie pobytu ojca w DPS o ciążącym na niej zobowiązaniu wobec Gminy Miasta R. i ewentualnej umowie. Organ I instancji wyjaśnił, iż skarżąca podczas wywiadów środowiskowych nie ujawniała wszystkich dochodów męża, tym samym nie kwalifikowała się do ponoszenia odpłatności. Jednocześnie organ rozważał, czy w sprawie winien mieć zastosowanie art. 96 ust. 1 pkt 2 u.p.s., jednak doszedł do przekonania, że przepis art. 61 u.p.s. wyłącza możliwość jego zastosowania. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, wnosząc o jej zmianę lub uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: – naruszenie art. 5 k.c. polegające na zobowiązaniu jej do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS podczas gdy ojciec miał negatywny stosunek do rodziny i nie łożył na dom oraz dzieci, – naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez uwzględnienie dochodów jej męża, który nie znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do pełnienia świadczenia na ojca oraz zastosowanie wyłącznie metody matematycznej do wyliczenia wysokości zobowiązania, – naruszenie zasady informowania stron postępowania na ciążących na nich obowiązkach, – naruszenie prawa materialnego, polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania, które zapewniałoby dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Ponadto skarżąca podała, że postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt ojca w DPS zostało wszczęte po jego śmierci, a powinno być wszczęte przed skierowaniem do domu opieki. Podniosła, iż nie została poinformowana o obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS w chwili umieszczania go tam. Powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009 r. (VIII SA/Wa 488/09) skarżąca podała, że niedopuszczalnym jest wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s., określającej wysokość kwoty poniesionych wydatków na świadczenie z pomocy społecznej tj. wniesionej zastępczo przez gminę opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, w odniesieniu do osób zobowiązanych na podstawie umowy do wnoszenia opłat za pobyt członka rodziny. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, jednocześnie podzielając stanowisko organu I instancji. Podał, iż skarżąca aktualnie prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem J. P. i córką L. W okresie za który powstało zobowiązanie (od III 2005 r. do V 2007 r.) skarżąca kwalifikowała się do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS, gdyż dochód jej rodziny przekraczał 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Dlatego też zobowiązano skarżącą do zwrotu kwoty [...] zł tytułem poniesionych kosztów. Jednocześnie wskazano, iż dochodzenie przez gminę zwrotu poniesionych zastępczo wydatków jest obligatoryjne i wynika z obowiązujących przepisów. Wskazał także, iż ustawodawca nie uzależnił obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS od wcześniejszego wyrażenia zgody na umieszczenie osoby w takim domu. Organ odwoławczy za nietrafny uznał zarzut, iż bezzasadne jest dochodzenie przez organ należności z tytułu pobytu w DPS, ponieważ te potrącane były ze świadczeń emerytalno-rentowych pensjonariusza w podstawowej wysokości 70% kwoty wypłacanych im świadczeń z zabezpieczenia społecznego. Przywołał treść art. 61 ust. 2 u.p.s. Wskazał także, iż przywołany przez skarżącą wyrok sądu administracyjnego nie stanowi prawa i wiąże tylko organ w sprawie, w której był wydany. Podniósł także, iż skarżąca wiedziała o obowiązku partycypowania w kosztach pobytu ojca w DPS od początku jego pobytu, o czym świadczą – w ocenie organu – przeprowadzane u niej wywiady środowiskowe. Jednocześnie zwrócił uwagę, iż obowiązek partycypowania w kosztach jest niezależny od stosunku tej osoby do rodziny, dlatego też brak jest możliwości odstąpienia od ustalenia opłaty z powodu niewywiązywania się ojca z obowiązków rodzicielskich. Od decyzji tej skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. Wniosła o uchylenie wydanych decyzji, ewentualnie stwierdzenie nieważności. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię tj.: – art. 7 Konstytucji RP, – art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.s. w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. skutkujące nieważnością wydanej decyzji, – art. 91 ust. 1 pkt 2, art. 96 ust. 1 pkt 2-3 u.p.s. poprzez ich niezastosowanie, – art. 104 pkt 5 u.p.s. oraz art. 751 k.c., co do okoliczności zaistniałego przedawnienia roszczenia organu wobec stanowiska skarżącej, że uchyla się od zaspokojenia żądań organu; 2) przepisów postępowania tj. – art. 8, art. 9, art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej aktywnego udziału w sprawie i uniemożliwienie obrony jej praw, poprzez brak informowania skarżącej o możliwości składania wniosków dowodowych, oświadczeń zapoznania się z materiałem dowodowym i możliwości wypowiedzenia się co do całości zebranego materiału dowodowego, jak też bezpodstawne niezgodne z prawem odmówienie skarżącej możliwości uzyskania odpisów decyzji wydanych wobec poprzednika prawnego – co mogło mieć wpływ na wynik sprawy; – art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. – podnosząc okoliczność, że decyzja nie może być wykonalna od czasu jej zaistnienia i nie jest wykonalna, gdyż skarżąca pozostaje w ustroju wspólności małżeńskiej i nie ma żadnego majątku, a w tych okolicznościach małżonek skarżącej nie był i nie jest stroną postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła także naruszenie zasad wyliczenia jej dochodów, niewłaściwe wyliczenie żądanej kwoty, jak również naruszenie procedury wydania decyzji konstytutywnej. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła stawiane zaskarżonej decyzji zarzuty. Wskazała m.in., iż jej ojciec zmarł w 2007 r., a prawa spadkowe nie zostały po nim stwierdzone. Nie wyjaśniono także, czy pozostawił po sobie majątek i w jakim wymiarze oraz kto dziedziczy. Podniosła, że nie jest nabywcą spadku po zmarłym ojcu i nie jest w stanie dziedziczyć żadnych ciężarów. Dlatego też uznała za błędne stanowisko organów, że jest ona zobowiązana do zwrotu poniesionych zastępczo przez gminę wydatków. Skarżąca wskazała także, iż organ nie realizował jej wniosków dotyczących wydania odpisów z akt sprawy. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wskazało, iż zarzuty podniesione w skardze, w zasadzie dotyczą tych samych zagadnień, które podniesiono w odwołaniu i były przedmiotem rozpatrywania przez organ odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty należy podzielić. W sprawie niniejszej przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji publicznej była zasadność nałożonego na skarżącą obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty za pobyt w DPS jej zmarłego ojca. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Stosownie do art. 60 w/w ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, zaś średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ogłoszenie stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w DPS od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje wójt gminy właściwej dla osoby w dniu jej kierowania do DPS. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 3 u.p.s., do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej obowiązani są w kolejności: 1. mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich - przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2. małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3. gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej; przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 ustawy, jeżeli dochód na osobę w rodzinie jest wyższy niż 250 % kryterium dochodowego na osobę, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b). W sytuacji, gdy mieszkaniec domu pomocy społecznej nie jest w stanie samodzielnie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek ten spoczywa na jego małżonku oraz zstępnych przed wstępnymi, a następnie na gminie. W art. 61 ust. 3 przewidziano obowiązek wnoszenia zastępczo opłat przez gminę, jeżeli z tego obowiązku nie wywiązują się osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu wniesionych w tym celu kwot. Dodać należy, iż zgodnie z art. 64 osoby wnoszące opłatę za pobyt w DPS można, na ich wniosek, zwolnić częściowo bądź całkowicie od tej opłaty – wyrok NSA z 9 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 204/10 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Stosunek prawny polegający na skierowaniu do domu opieki społecznej ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do DPS następuje w drodze decyzji administracyjnej. Również decyzją właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej. Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach podmioty. Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w DPS mogą być osoba skierowana, a także (a niekiedy wyłącznie) osoba, bądź osoby z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3. W decyzji o jakiej stanowi art. 59 ust. 1 doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy przez określenie kwoty opłaty za pobyt w DPS, wskazanie osób zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wskazanych w w/w przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty. O takim zakresie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej świadczy także treść § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz. 1837), w którym zawarto wymóg dołączenia do wniosku o skierowanie do DPS oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, zstępnych oraz wstępnych. Są to dane niezbędne do wydania na podstawie art. 59 ust. 1 decyzji o treści obejmującej opisany wyżej zakres rozstrzygnięcia. Pogląd, że wynikające z art. 59 ust. 1 ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby, czy osób zobowiązanych do jej uiszczania, prezentowany jest także w literaturze (zob. A. Prekut – Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem – cyt. za W. Maciejko, P. Zaborniak – Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, str. 299). Obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s. Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty "wnoszonej" przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony. Przekonujący jest pogląd prezentowany przez W. Maciejko i P. Zaborniaka w Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, że zawarcie umowy przewidzianej w art. 103 ust. 2 ma na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b (wyrok NSA z 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 204/10 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Tak więc, obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej powinien zostać określony już w decyzji o skierowaniu do DPS i o ustaleniu opłaty za pobyt. Nawet udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty przez nią ponoszonej przez taką osobę. Należy przy tym dodać, że zobowiązany winien mieć możliwość wcześniejszego zapoznania się z warunkami realizacji ciążącego na nim obowiązku. Dla ustalenia tej odpłatności nie mają natomiast znaczenia przyczyny umieszczenia osoby w DPS, zaś obowiązki małżonka i krewnych takiej osoby są zależne wyłącznie od ich sytuacji dochodowej, o czym stanowi art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, majątkowej nie mają zatem znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego. Mogą natomiast stanowić podstawę do wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 u.p.s. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, iż wydana w niniejszej sprawie decyzja zobowiązująca skarżącą do zwrotu na rzecz gminy kwoty [...] zł za pobyt B. Ł. w Domu Pomocy Społecznej w R. nie jest decyzją, o jakiej stanowi art. 59 ust. 1 u.p.s. Z akt sprawy nie wynika by w ogóle została wydana tego rodzaju decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt B. Ł. w DPS, której stroną byłaby skarżąca. Stroną decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. o skierowaniu B. Ł. do DPS i ustalenia odpłatności za jego pobyt w DPS był tylko ojciec skarżącej. W decyzji tej zabrakło zaś wskazania innych osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt B. Ł. w DPS. Nie została ona również doręczona skarżącej jako osobie, która ewentualnie będzie zobowiązana, choćby w przyszłości, do ponoszenia stosownej odpłatności. Doszło do sytuacji odwrotnej - organ I instancji odmówił skarżącej, jako osobie nieuprawnionej, udostępnienia akt postępowań administracyjnych dotyczących skierowania i umieszczenia w DPS jej ojca (postanowienie organu z [...] listopada 2008 r.). Tymczasem adresatem decyzji z [...] czerwca 2004 r. winna być już wówczas skarżąca jako zstępna B. Ł. Skarżąca, jako ewentualna zobowiązana, wina bowiem od początku znać warunki odpłatności za pobyt jej ojca w DPS. Z decyzji organu wynikało jedynie, że odpłatność innych osób za pobyt B. Ł. w DPS zostanie ustalona w odrębnej umowie, przy zachowaniu warunków, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. W niniejszej zaś sprawie projekt umowy dotyczącej odpłatność za pobyt ojca, został skarżącej doręczony dopiero przy piśmie z dnia [...] marca 2008 r., notabene już kilka miesięcy po śmierci B. Ł. To zaś prowadzić musi do wniosku, że wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie z [...] października 2010 r., utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją nie odpowiada omówionym wyżej wymogom dotyczącym tego, w jakiej sytuacji można zobowiązać do poniesienia odpłatności osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.p.s. W świetle powyższego, zasadny jest zarzut skarżącej, dotyczący nie poinformowania jej o ciążącym na niej obowiązku i wysokości ponoszenia kosztów za pobyt w DPS. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisu art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej stwierdzić należy, iż przepis ten określa zakres przedmiotowy i podmiotowy tej pomocy, odnosi się do sytuacji w której koszty udzielonej pomocy mającej charakter usług odpłatnych zostały określone za życia świadczeniobiorcy w ostatecznej decyzji administracyjnej i nie zostały uregulowane do wysokości obciążającej tego świadczeniobiorcę lub członków jego rodziny do czasu jego śmierci. Inaczej mówiąc przepis ten dotyczy kosztów zaległych przypadających na świadczeniobiorcę lub na wskazanych w decyzji członków jego rodziny, a więc w realiach sprawy niniejszej możliwe byłoby domaganie się od spadkobiercy z masy spadkowej należności za pobyt w domu pomocy społecznej i usługi opiekuńcze gdyby wydano w tym przedmiocie stosowną decyzję administracyjną za życia B. Ł. – co nie miało miejsca i gdyby koszty te nie zostały zapłacone, co też nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie. Dodać przy tym należy, iż decyzja ta jest wadliwa także z innych przyczyn. Sąd zauważa również, iż akta sprawy nie zawierają wniosku gminy zobowiązanej do ponoszenia opłat z tytułu pobytu ojca skarżącej w DPS, inicjującego postępowanie administracyjne poprzedzających wydanie zaskarżonych decyzji. Z wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć nie wynika, czy postępowanie zostało wszczęte z urzędu, czy też na wniosek i ewentualnie na czyj wniosek. Organ pierwszoinstancyjny w wydanym rozstrzygnięciu nie sprecyzował na rzecz jakiej gminy skarżąca miałaby dokonać zwrotu kwoty [...] zł, wskazując jedynie swój rachunek bankowy. Decyzja, o której mowa w art. 104 ust. 3 jest wydawana w celu przeprowadzenia egzekucji obowiązku niezrealizowanego przez osobę zobowiązaną i stanowi tytuł egzekucyjny będący podstawą prawną do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej. Brak wskazania gminy, na rzecz której ma być prowadzona egzekucja nie daje możliwości przeprowadzenia egzekucji i nie może stanowić podstawy prawnej nałożonego na skarżącą obowiązku. Z akt niniejszej sprawy nie wynika ponadto, iż Gmina Miasta R. wnosiła zastępczo opłaty za pobyt w DPS B. Ł. w myśl ust. 3 cyt. wyżej art. 61 u.p.s. Brak jest bowiem stosownych faktur, rachunków, czy przelewów w tym przedmiocie, na podstawie których gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Należy więc wykazać fakt wnoszenia opłat przez gminę, z której osoba została skierowana do DPS, co jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego nie miało miejsca w toku niniejszego postępowania administracyjnego. Z akt administracyjnych nie wynika też by przed wydaniem decyzji organ odwoławczy umożliwił skarżącej zapoznanie się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, czym naruszył przepis art. 10 § 2 k.p.a. Powyższe – w ocenie Sądu – stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a.. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 15 listopada 2006 r. (sygn. akt II GSK 183/06 opubl. LEX nr 290139) podkreślił, że wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Zdaniem Sądu organ odwoławczy, mimo ciążącego na nim takiego obowiązku, zaniechał podjęcia wszelkich kroków zmierzających do zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) pozwalającego na wyjaśnienie niniejszej sprawy i wydanie decyzji o przekonywującej treści, odpowiadającej wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest bowiem decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 k.p.a. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, Pip 1989, z. 8, s. 147). Tym samym, decyzja organu odwoławczego, który również powinien mieć na uwadze ww. przepisy postępowania administracyjnego uchybia w ten sposób treści przepisu zawartemu w art. 138 k.p.a. Z akt administracyjnych nie wynika też, by organ I instancji prawidłowo rozpoznał wielokrotnie składne przez skarżącą wnioski o zwolnienie jej z ponoszenia kosztów pobytu ojca w DPS w okresie od marca 2005 r. do maja 2007 r., jak i wnioski o umorzenie należności. Stosownie do art. 64 u.p.s. organ I instancji nie wydał w tym przedmiocie stosownych decyzji administracyjnych, czym naruszył ww. przepis. Wystosowanie do skarżącej pisma w tym przedmiocie (m.in. z [...] stycznia 2008 r., z [...] lipca 2008 r.) informującego o nie przychyleniu się do jej prośby nie czyni zadość wymogom cytowanego wyżej przepisu. Naruszenie takie w ocenie Sądu może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć również należy, iż decyzja wydana na podstawie art. 64 u.p.s. ma charakter uznaniowy. Fakultatywność orzeczenia o zwolnieniu od opłaty zależna jest od sytuacji materialnej, rodzinnej osób zobowiązanych do ponoszenia opłat. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak nie może być ono dowolne i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych. Tego rodzaju decyzje organ winien uzasadnić także w sposób pozwalający poznać tok rozumowania oraz kryteria podjęcia danej decyzji. W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w ramach uznania administracyjnego zakres kontroli sądu administracyjnego zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy też organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Tymczasem w sprawie niniejszej, jak już wspomniano, decyzja taka nie została wydana, co nie pozwala na stwierdzenie, jakimi kryteriami kierował się organ I instancji uznając, iż zwolnienie skarżącej z tych opłat nie było zasadne. Powyższe ograniczyło też prawo skarżącej do zakwestionowania zajętego przez organ stanowiska. Wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procesowego – w ocenie Sądu – mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego też uzasadniają uchylenie wydanych rozstrzygnięć. Wskazane wyżej uchybienia i braki świadczą o naruszeniu norm prawa materialnego zawartych w art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 2 pkt 2, art. 64 u.p.s., ale i art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. normujących postępowanie przed organami administracji – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji winny zastosować się do w/w wskazówek, w szczególności co do wykładni przepisów prawa materialnego, usunięcia wskazanych wyżej braków, usterek w aktach administracyjnych oraz wyczerpujących ustaleń i pełnej oceny materiału dowodowego, czemu dadzą wyraz w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a. Mając powyższe na uwadze na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit c) ustawy p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w pkt 1 wyroku. Orzeczenie w pkt 2 wyroku oparto na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a.