VIII SA/Wa 232/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska Gwiazda (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant specjalista Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie gminy S. w 2018 r. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy S. podjęła [...] listopada 2017 r. uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy S. w 2018 r., w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm., dalej jako: "u.s.g" oraz art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r. poz. 1840 ze zm., dalej jako: "u.o.z."). W dniu [...] marca 2020 r. Prokurator Rejonowy w L. (dalej jako: "skarżący", "prokurator"), zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości z powodu rażącego naruszeniem prawa, tj. art. 2 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461, dalej jako: "u.o.a.n."), poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w dzienniku urzędowym, pomimo, że uchwała zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym i jest aktem prawa miejscowego, zatem jej ogłoszenie jest obowiązkowe. Nadto zarzucił wskazanie w § 13 uchwały wysokości środków przeznaczonych na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy S. bez określenia sposobu uch wydatkowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł m. in., że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, przy czym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.). Zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego podlegała obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 cyt. ustawy), co nie miało miejsca. Brak publikacji uchwały stanowi istotne naruszenie prawa, a uchwała nie może wiązać adresatów i nie odnosi skutku prawnego. Wskazał też, że w § 13 załącznika do uchwały wskazano wysokość środków przeznaczonych na realizację programu bez wskazania sposobu wydatkowania tych środków. Podano jedynie, że środki będą wydatkowane przez zlecanie świadczenia usług i dostaw podmiotom zewnętrznym. Tymczasem uchwała winna wskazywać poszczególne cele na jakie mają być wydatkowane środki. Pozostawienie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków, ewentualne precyzowanie tego sposobu w zawieranych umowach stanowi istotne naruszenie art. 11 ust 5 ustawy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie i wzajemne zniesienie między stronami kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu odpowiedzi podano, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Brak bowiem w art. 11 a) ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt delegacji do stanowienia norm generalnych i abstrakcyjnych. Program stanowi akt kierownictwa wewnętrznego skierowany do jednostek organizacyjnych gminy i podmiotów jej "podporządkowanych" na mocy umów prywatnoprawnych. Świadczyć o tym może również to, że program musi zawierać wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi zaś gmina – ponieważ tylko ona jest zobowiązana do podejmowania określonych działań. Organ nadmienił, ze Wojewoda [...], któremu przekazano uchwałę w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdził jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.") wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo to, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W rozpoznawanej sprawie należy podzielić stanowisko wyrażone przez prokuratora, że zaskarżona uchwała określająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, uchwalona na podstawie art. 11a u.o.z., jest aktem prawa miejscowego. Zaznaczyć przy tym należy, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym, abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program", do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program bowiem konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno- abstrakcyjnym, które adresowane są do szerokiego kręgu podmiotów (np. § 2 ust. 2 pkt 4 załącznika do uchwały – wymieniający wśród realizujących program m.in. organizacje społeczne, stowarzyszenia, fundacje, których statutowym celem działania jest przeciwdziałanie bezdomności zwierząt we współpracy z organami gminy, czy np.: § 5 ust. 2 dotyczącego form opieki i podmiotów je realizujących w tym organizacji pozarządowych, § 8 pkt 3 dotyczący podmiotów realizujących poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt). Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy corocznie do dnia 31 marca, zawiera wprawdzie postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 12 października 2016 r., II OSK 3245/14, z 30 marca 2016r., II OSK 221/16, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego. Natomiast warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki NSA z 23 października 2008r., I OSK 701/08 oraz z 9 stycznia 2013r., I OSK 1608/12). Sąd wyjaśnia ponadto, że mimo tego, iż przed wniesieniem skargi zaskarżona uchwała wygasła, to okoliczność ta nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę, z powodu odmiennych skutków prawnych wywołanych uchyleniem aktu a stwierdzeniem jego nieważności. Stwierdzenie nieważności aktu wywiera bowiem skutek prawny z mocą wsteczną (ex tunc) i powoduje, że dany akt prawny jest nieważny od samego początku. W takiej sytuacji, uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (zob. postanowienie NSA z 12 lutego 2013 r., II OSK 228/13). Aczkolwiek wskazane naruszenie dotyczące braku publikacji zaskarżonej uchwały stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości, dodatkowo podzielić należy pogląd prokuratora dotyczący braku wskazania w § 13 załącznika do uchwały sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt. Powyższe stanowi w ocenie Sądu pominięcie uchwałodawcze, bowiem art. 11 a) ust. 5 u.o.z. wskazuje jednoznacznie, że program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Natomiast z faktu, że koszty realizacji programu ponosi gmina nie wynika, jak to sugeruje organ, że program nie musi zawierać sposobu wydatkowania tych środków. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.