VIII SA/Wa 233/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Katarzyna Filipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2008 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. M. wystąpiła do Kierownika Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z wnioskiem o przyznanie jej uprawnień wdowy po kombatancie, tj. zmarłym mężu J. M., który nabył uprawnienia kombatanckie na podstawie orzeczenia ZBoWiD z dnia [...] maja 1981 r. za udział w walkach zbrojnych o utrwalenie władzy ludowej od 8 maja 1946 r. do 31 lipca 1947 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na podstawie art. 20 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ) ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r., Nr 42, poz. 371), zwanej dalej ustawą o kombatantach, odmówił J. M. przyznania uprawnień określonych w art. 20 ust. 2 w zw. z ust. 3 w/w ustawy. W uzasadnieniu podniesiono, iż pismem z dnia 12 grudnia 2007 r. Instytut Pamięci Narodowej w W. poinformował, że 7 Pułk KBW, w którym służył mąż skarżącej brał udział, m.in. w walkach z Armią Krajową, Narodowymi Siłami Zbrojnymi, Zrzeszeniem Wolność i Niezawisłość, Konspiracyjnym Wojskiem Polskim. Uprawnienia wdowy mają charakter pochodny, a ich nabycie uzależnione jest od tego, czy pierwotnie uprawniony do nich współmałżonek zachowałby je, gdyby żył. Z niekwestionowanych ustaleń wynika, że zmarły mąż pełniąc służbę w Korpusie Bezpieczeństwa Publicznego brał udział w zwalczaniu organizacji i osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z orzecznictwem NSA Korpus Bezpieczeństwa Wewnętrznego zaliczany jest do aparatu bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa Publicznego, dlatego też działalność męża skarżącej wypełnia dyspozycję art. 21 ust. 2 pkt 4 lit c) cytowanej ustawy. W związku z tym, J. M. nie może nabyć uprawnień pochodnych po zmarłym mężu. W wyniku wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną. W uzasadnieniu podniesiono, iż Korpus Bezpieczeństwa Wewnętrznego był specjalną formacją wojskową powołaną w 1945 r. do walki z podziemiem niepodległościowym oraz zbrojnymi organizacjami ukraińskimi i niemieckimi, a także do zapewnienia porządku publicznego. Z analizy akt wynika, iż J. M. wykonywał zadania operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Służba taka stanowi podstawę do wydania decyzji pozbawiającej uprawnień kombatanckich niezależnie z jakiego tytułu uprawnienia te zostały przyznane. Mąż skarżącej wykonywał zadania związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji i osób, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach. Fakt ten stanowi przesłankę wykluczającą możliwość przyznania stronie uprawnień wdowy po kombatancie z uwagi na pochodność ich nabycia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. M., podnosząc, iż jej mąż został powołany do Ludowego Wojska Polskiego, nie miał zatem wyboru do jakiej jednostki zostanie wcielony i nie miał możliwości niewykonania rozkazu dowódcy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga J. M. zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowił przepis art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach. Z brzmienia tego przepisu wynika, że uprawnienia, o których mowa w art. 20 ust. 2 wskazanej ustawy, przysługują również wdowom lub wdowcom - emerytom i rencistom oraz osobom pobierającym uposażenie w stanie spoczynku lub uposażenie rodzinne pozostałym po kombatantach i innych osobach uprawnionych. Sąd w składzie orzekającym podziela powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądowym pogląd interpretacyjny art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach, a sprowadzający się do tezy, że uprawnienia wdów (wdowców) po kombatantach mają charakter pochodny, a zatem uzależnione są od uprawnień pierwotnych przysługujących zmarłemu współmałżonkowi (np.: wyrok NSA V SA 1625/00 - LEX nr 79349, wyrok NSA, sygn. akt II OSK 905/05 - LEX nr 266355). Pomocne w rozpatrywanej sprawie jest stanowisko Sądu Najwyższego zaprezentowane w uzasadnieniu uchwały z 25 stycznia 1996 r. (sygn. akt III AZP 32/1995, OSNP 1996/15/206), w którym wyjaśnione zostało, że uprawnienia wdów zależą od istnienia uprawnień pierwotnych i braku przesłanek do pozbawienia tychże uprawnień pierwotnych. Sąd ten zauważył, że: " z istoty praw pochodnych wynika, że nie mogą one istnieć bez uprawnień pierwotnych, przy czym należy to rozumieć nie tylko w tym znaczeniu, że samo prawo pierwotne istnieje, ale także w ten sposób, że nie może istnieć prawo pochodne, jeżeli istnieją przesłanki do pozbawienia prawa pierwotnego. Należy więc uznać, że jeżeli osoba, od której wywodzi się uprawnienie pochodne byłaby pozbawiona uprawnień pierwotnych, to także istnieją przesłanki do pozbawienia uprawnień osoby powołującej się jedynie na uprawnienie pochodne". Sąd Najwyższy dopuścił, na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o kombatantach, możliwość pozbawienia uprawnień kombatanckich nabytych na podstawie dotychczasowych przepisów - wdowy lub wdowców po osobach, które uzyskały uprawnienia kombatanckie. Należy jednak zaznaczyć, że uchwała Sądu Najwyższego dotyczyła sytuacji, w której decyzja o przyznaniu pierwotnych uprawnień kombatanckich w ogóle nie została wydana. W sprawie niniejszej uprawnienia kombatanckie J. M. zostały początkowo przyznane przez ZBoWiD za udział w walkach zbrojnych o utrwalanie władzy ludowej od 8 maja 1946 r. do 31 lipca 1947 r. - zaświadczenie Nr [...] z [...] maja 1981 roku (k.17 akt administracyjnych). Następnie miało miejsce potwierdzenie przyznanych wcześniej uprawnień przez Urząd do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, co wynika z zaświadczenia Nr [...] z dnia [...] listopada 1997 roku ( k. 20 w/w akt). Zatem J. M. posiadał uprawnienia nadane na podstawie obowiązującej ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach. Nadmienić należy, że w aktach administracyjnych znajduje się jedynie zaświadczenie Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, brak jest natomiast ostatecznej decyzji potwierdzającej te uprawnienia. Powyższy fakt - potwierdzenie uprawnień J. M. przyznanych przez ZBOWiD - umknął uwadze organowi administracji. Okoliczność ta nie pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej. Potwierdzenie uprawnień kombatanckich dla J. M. poprzedzone było zapewne decyzją administracyjną - co organ winien ustalić rozpatrując sprawę ponownie. Z faktem wydania takiej decyzji, posiadającej niewątpliwie - co podkreślić należy - przymiot ostateczności (art. 16 k.p.a.), wiążą się określone następstwa procesowe, co nie pozostaje bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy. Zasada ogólna trwałości decyzji ostatecznych ma bowiem podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Przyjmuje się, że decyzja ostateczna jest prawidłowa, dlatego organ administracji, który w znanych sobie okolicznościach wydał wadliwą decyzję uprawniającą, jest tą decyzją związany do czasu jej zmiany w sposób przewidziany prawem (v. teza trzecia wyroku NSA z 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1461/81 - ONSA 1981, nr 2, poz. 72). Wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego niezależnie od rodzaju wad i przyczyn ich powstania, zawsze następuje na mocy stosownego rozstrzygnięcia właściwego organu, wydanego w jednym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wśród nich są przepisy regulujące tryb i zasady: wznowienia postępowania, uchylania, zmiany oraz stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych. Kierownik Urzędu odmówił przyznania skarżącej uprawnień po zmarłym mężu podnosząc, że pełnił on służbę w 7 Pułku Korpusu Bezpieczeństwa Wewnętrznego, który brał udział w walkach zbrojnych, m.in. z Narodowymi Siłami Zbrojnymi, Armią Krajową, Ruchem Oporu AK, Ukraińską Powstańczą Armią, Zrzeszeniem "Wolność i Niezależność", Konspiracyjnym Wojskiem Polskim i innymi formacjami, co wynika z pisma IPN z dnia 12 grudnia 2007 r. (k.46 akt adm.). W związku z powyższym, zdaniem organu, zaistniała w sprawie sytuacja przewidziana w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach, powodująca "utratę uprawnień kombatanckich". Organ orzekający uznał zatem, że służba męża skarżącej w Korpusie Bezpieczeństwa Wewnętrznego byłaby okolicznością uzasadniającą pozbawienie męża skarżącej uprawnień kombatanckich, gdyby żył. Uwzględniając powyższe oraz opierając się na wskazanej powyżej zależności - pochodnych uprawnień należnych wdowie po zmarłym kombatancie od uprawnień pierwotnych męża - wskazał, że brak jest w sprawie podstaw do przyznania skarżącej uprawnień na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach. Aby przyjąć takie stanowisko organ winien jednak w sposób dalece bardziej szczegółowy wyjaśnić sytuację prawną męża skarżącej w kontekście hipotetycznego założenia, iż zostałby on pozbawiony uprawnień kombatanckich na podstawie powołanych przepisów ustawy o kombatantach zważywszy w szczególności, iż do chwili śmierci mąż skarżącej korzystał z uprawnień kombatanckich przyznanych przez Urząd do spraw Kombatantów. Kierownik Urzędu nie wykazał możliwości wzruszenia decyzji przyznającej przedmiotowe uprawnienia w trybie nadzwyczajnym, w związku z czym, nieuzasadniona - przedwczesna - jest odmowa przyznania skarżącej uprawnień pochodnych. Wobec zaniechania dokonania oceny skutków prawnych potwierdzenia uprawnień przyznanych przez ZBOWiD, zaniechania ustalenia czy wydano w tym zakresie decyzję administracyjną organ orzekający dopuścił się, zdaniem Sądu, naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co podniesiono wyżej. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, aktualny pozostaje pogląd Sądu Najwyższego przedstawiony w wyroku z dnia 11 grudnia 2001 r., sygn. akt II RN 57/02, OSNP 2004/2/24, zgodnie z którym, przy uprawnieniach pochodnych niezbędne jest ustalenie, czy zmarły kombatant zachowałby uprawnienia kombatanckie, gdyby żył. Okoliczność ta powinna zostać rozważona nie tylko w świetle przepisów prawa materialnego, przez rozważenie czy w świetle zmienionych w 1997 r. przepisów ustawy o kombatantach istnieją przesłanki do pozbawienia męża skarżącej uprawnień kombatanckich, ale również w świetle przepisów postępowania administracyjnego przez ustalenie czy istnieje możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej J.M. uprawnienia kombatanckie. Przedstawiając powyższe stwierdzić należy, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji, przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Organy administracji publicznej zobligowane były do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ nie wziął pod uwagę wyjaśnień J. M. (co było też podkreślone przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), iż służył w LWP od 8 maja 1946 r. do 25 sierpnia 1948 r. , w tym w okresie od 8 maja 1946 r. do 31 lipca 1947 r. odbywał służbę w 4 pułku piechoty 8 Samodzielnym Batalionie Operacyjnym (wyjaśnienia J. M. k. 16v. akt administracyjnych). Organ nie wyjaśniając tej sprzeczności przyjął za pismem IPN , iż J. M. służył w 7 Pułku Korpusu Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Ta okoliczność również powinna zostać wyjaśniona przez organ z uwzględnieniem ewentualnych uprawnień kombatanckich z tego tytułu. Rozpatrując sprawę ponownie Kierownik Urzędu powinien wyeliminować wskazane powyżej uchybienia. W szczególności , przy założeniu, że wydano decyzję potwierdzającą uprawnienia przyznane przez ZBOWiD, winien szczegółowo rozważyć, czy istniałaby prawna możliwość wzruszenia własnej decyzji ostatecznej o przyznaniu mężowi skarżącej uprawnień kombatanckich na podstawie ustawy o kombatantach w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Istotne jest również rozważenie dopuszczalności wzruszenia w ogóle tej decyzji ze względu na upływ czasu, jaki minął od dnia jej doręczenia. W sytuacji, gdyby nie było możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej w żadnym z trybów nadzwyczajnych na podstawie przepisów k.p.a., obowiązkiem organu, w ocenie Sądu, będzie przyznanie uprawnień pochodnych skarżącej, zgodnie z jej wnioskiem. Należy zaznaczyć, że na podstawie §2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 września 1997r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach dotyczących pozbawienia i przywrócenia uprawnień kombatanckich oraz zasad przeprowadzania weryfikacji tych uprawnień (Dz.U.Nr 116, poz.745) w sytuacji, gdy osoba, której uprawnień dotyczy postępowanie weryfikacyjne prowadzone w sprawie pozbawienia uprawnień kombatanckich zmarła, stroną postępowania weryfikacyjnego, o którym mowa jest pozostały po niej współmałżonek, który złożył wniosek w Urzędzie o ich przyznanie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a orzeczono o zwrocie kosztów postępowania.