VIII SA/Wa 236/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Krawczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Ośrodka Zamiejscowego Prokuratury w P. z siedzibą w S. na uchwałę Rady Powiatu w S. z dnia 28 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia diet dla radnych Rady Powiatu w S. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Pismem z 14 lutego 2024 r. Prokurator Rejonowego Ośrodka Zamiejscowego Prokuratury w P. z siedzibą w S. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Powiatu w S. (dalej: Rada, organ) z 28 stycznia 2022 r. nr [...] (dalej: uchwała) w sprawie ustalenia diet dla radnych Rady Powiatu w S.. Autor skargi zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa tj.: art. 7 , art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997r., Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja RP) oraz art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020r., poz. 920 ze zm.: dalej: u.s.p.) poprzez przyjęcie w § 3 pkt 4 zaskarżonej uchwały błędnego zastosowania, że "radny otrzymuje dietę w wysokości 50% podstawy naliczenia diety, jeśli w danym miesiącu nie odbywa się sesja Rady Powiatu lub posiedzenie Komisji czy też posiedzenie Zarządu Powiatu", co stanowi niedopuszczalną modyfikację normy ustawowej, albowiem przyznanie diety minimalnej stanowi zaprzeczenie jej rekompensacyjnego charakteru i stanowi nieprawidłową realizację upoważnienia normotwórczego zawartego w wymienionym przepisie. W związku z powyższym, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł m.in., że uchwała ustalająca diety radnym jest aktem prawa miejscowego. A zatem postanowienia przedmiotowej uchwały nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w ustawie, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Dalej wskazał, że art. 21 ust. 4 u.s.p. przewiduje, iż "na zasadach ustalonych przez radę powiatu , z zastrzeżeniem ust. 5 , radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Rada powiatu przy ustalaniu diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego". Uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględnić wytyczne zawarte w upoważnieniu. Organ stanowiący ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Skarżący wyjaśnił, że dieta radnego została ukształtowana w taki sposób, że nie stanowi ona wynagrodzenia za prace, albowiem radny pełni funkcje społecznie, a fakt wykonywania mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem stosunku pracy z Miastem lub Powiatem ani też nawiązaniem z nią umowy cywilnoprawnej. Dieta ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady gminy), jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Nie może więc być także traktowana w kategorii przywileju. Jej celem jest zabezpieczenie prawidłowego i efektywnego wykonywania mandatu radnego. W wyroku z dnia 26 czerwca 2014 r .sygn. akt II OSK 406/14 (LEX nr 1519403) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Zatem przez dietę, o której mowa w art. 21 ust. 4 u.s.p., należy rozumieć wyrównywanie wydatków i strat spowodowanych pełnieniem wskazanej funkcji, a nie wynagrodzenie z tytułu samego faktu bycia radnym. Prawidłowa realizacja upoważnienia normotwórczego zawartego w art. 21 ust. 4 u.s.p. wymaga od rady powiatu stworzenia takich zasad ustalania diety radnego, które przy kształtowaniu wysokości tej diety w sposób ryczałtowy, będą uwzględniać wszystkie pełnione przez niego funkcje, a nie tylko te związane z uczestnictwem w posiedzeniach rady powiatu, czy komisji rady powiatu. Obowiązkowy mechanizm potrąceń z tak ustalonej diety musi z kolei przewidywać redukcję kwoty ryczałtu adekwatnie do zmniejszenia aktywności w pozostałej sferze działalności mandatowej, będącej podstawią przyznania diety. Ostatecznie więc, jeżeli radny w danym miesiącu nie podejmuje żadnej aktywności mandatowej, dieta nie będzie mu przysługiwać. Założenie odmienne, pozwalające na przyznanie swego rodzaju diety minimalnej, stanowiłoby zaprzeczenie jej rekompensacyjnego charakteru. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł m.in., że zaskarżona uchwała została podjęta 28 stycznia 2022 r. i opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego w dniu 2 lutego 2022 r. pod poz. 1245. Weszła w życie, stosownie do § 8, dnia 16 lutego 2022r. Zaskarżona uchwała utraciła moc na mocy § 7 uchwały nr [...] Rady Powiatu w S. z dnia 15 marca 2022 r. w sprawie ustalenia diet dla radnych Rady Powiatu, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego w dniu 21 marca 2022 r. pod pozycją 3202. Zgodnie z postanowieniami § 8 tej uchwały weszła ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w tym dzienniku 4 kwietnia 2022 r. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ wyjaśnił, że jego intencją przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały było to, aby dieta nie miała charakteru przywileju, a w związku z tym uznała, że w miesiącu, w którym nie odbywają się posiedzenia rady czy komisji, radny w mniejszym stopniu ponosi straty z tytułu wykonywania mandatu, niemniej jednak nadal ma obowiązek utrzymywania stałej więzi z mieszkańcami oraz ich organizacjami, przyjmowania zgłaszanych przez mieszkańców powiatu postulatów i ich przedstawiania organom powiatu do rozpatrzenia. Wykonuje także swój mandat poprzez prawo kontroli wyrażone w art. 21 ust. 2 u.s.p., a także kierowania interpelacji i zapytań do starosty. W ocenie organu, podejmując zaskarżoną uchwałę działał on w granicach ustawowego upoważnienia z art. 21 ust. 4 u.s.p., i nie dokonał naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 21 ust. 4 u.s.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Powiatu w S. z 28 stycznia 2022 r. nr [...] w sprawie ustalenia diet dla radnych Rady Powiatu w S.. Podstawę prawną uchwalonej, a zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 21 ust. 4 i 5 u.s.p. oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu (Dz. U. z 2021r. poz. 1975 ). Na wstępie Sąd wyjaśnia, że mimo tego, iż przed wniesieniem skargi zaskarżona uchwała utraciła moc na podstawie § 7 uchwały nr [...] Rady Powiatu w S. z dnia 15 marca 2022 r. w sprawie ustalenia diet dla radnych Rady Powiatu (Dz.U. Woj. Maz. z 21 marca 2022 r. poz. 3202), która weszła w życie z dniem 4 kwietnia 2022 r., to okoliczność ta nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę, z powodu odmiennych skutków prawnych wywołanych uchyleniem aktu, a stwierdzeniem jego nieważności. Stwierdzenie nieważności aktu wywiera bowiem skutek prawny z mocą wsteczną (ex tunc) i powoduje, że dany akt prawny jest nieważny od samego początku. W takiej sytuacji, uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (zob. postanowienie NSA z 12 lutego 2013 r., II OSK 228/13). Sporna uchwała w sprawie ustalenia diet dla radnych Rady Powiatu w Szydłowcu, podjęta została przez Radę na podstawie art. 21 ust. 4 i 5 u.s.p. Zgodnie z nimi na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. W myśl art. 21 ust. 5 u.s.p., wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie 2,4 krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 2288). Z przepisów tych wynika, że radnemu przysługują diety, które mogą być różnicowane z powodu pełnionych przez radnego funkcji, o czym stanowi art. 21 ust. 4 u.s.p. Ustawodawca określił też miesięczny limit diet, których wysokość nie może przekroczyć łącznie wysokości podanej w art. 21 ust. 5 cytowanej ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że z użytego przez ustawodawcę sformułowania "na zasadach ustalonych przez radę" wynika, że pozwala on radzie jednostki samorządu terytorialnego na dyskrecjonalne działanie, co nie oznacza jednak dowolności. W pojęciu "zasady" mieści się zarówno tryb rozliczeń diet i kosztów podróży, jak i sposób określenia ich wysokości (por. wyrok NSA z 17 grudnia 1999 r., sygn. akt III SA 1580/99, które pomimo upływu lat nie straciło na swej aktualności stanowiąc o kierunku wykładni wskazywanych w nim pojęć. Do tego wyroku odwołał się np. NSA w wyroku z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 406/14; podobne stanowisko zajął także w wyroku z 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16, a także WSA w Olsztynie w wyroku z 7 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 763/19 oraz WSA w Rzeszowie w wyroku z 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1701/15 czy WSA w Poznaniu w wyroku z 14 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 401/19. W wyrokach tych wskazano także, że posługując się terminem "dieta" ustawodawca nie sformułował legalnej definicji tego pojęcia. Są to zatem "pieniądze przeznaczone na koszty utrzymania pracownika w podróży służbowej, a także wynagrodzenie dzienne dla ludzi pełniących funkcje społeczne, np. parlamentarzystów, radnych". Sądy w tym zakresie wskazały na zdefiniowanie tego pojęcie w Uniwersalnym słowniku języka polskiego, pod red. St. Dubisza, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2003, t. 1, s. 612. Nadto jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 406/14, dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Tym samym przyjąć należy, że art. 21 ust. 4 u.s.p. zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do sprecyzowania reguł (zasad), na jakich przysługiwać będzie rekompensata (wyrównanie wydatków i strat) w związku z wykonywaniem mandatu radnego. W zaskarżonej uchwale brak jest określenia zasad, wymaganych tym przepisem. Zauważyć należy przy tym, że o ile ustawodawca nie konkretyzuje jakie działania realizowane przez radnych wymagają przyznania diet, stanowiąc, że radnemu przysługują diety, to w judykaturze i doktrynie jednomyślnie przyjmuje się, że ma ona stanowić rekompensatę z tytułu utraconych przez radnego zarobków, przez co nie może być traktowana jak świadczenie pracownicze, np. wynagrodzenie. Pojęcie diety w kontekście przepisów ustawy o samorządzie gminnym, traktować należy jako wyrównanie strat wynikających ze spełnienia przez radnego funkcji społecznej, jakim jest wykonywanie mandatu uzyskanego w wyborach samorządowych. Dlatego też ma rację Prokurator podkreślając, że używany w art. 21 ust. 4 u.s.g. wyraz "dieta" postrzegać należy wyłącznie w kategoriach zwrotu kosztów związanych z pełnieniem funkcji radnego, co decyduje o typowo kompensacyjnym charakterze diety należnej radnemu. Środki uzyskiwane przez radnego w ramach przysługującej mu diety, mają w istocie tylko i wyłącznie minimalizować poniesione koszty wynikające z potrącanego mu wynagrodzenia za pracę na skutek uczestniczenia w aktywności organu stanowiąco - kontrolnego; np. udział w sesji rady czy w posiedzeniach komisji stałych lub doraźnych tego organu. Sąd zważył, że zawarte w ustawie o samorządzie powiatowym upoważnienie pozwala na określenie diet w sposób zryczałtowany, a także na różnicowanie wysokości diet z uwagi na funkcję pełnioną przez radnego, a nadto uwzględnia okoliczności związane z tym, czy radny faktycznie wykonywał powiązane ze sprawowaną funkcją obowiązki. Żadna ze stron nie kwestionuje też, że dieta radnego nie jest wynagrodzeniem za pracę oraz ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady gminy czy na posiedzeniu komisji), nie może więc być także traktowana w kategorii przywileju. Radni pełnią bowiem swoją funkcję społecznie, a fakt wykonywania mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem stosunku pracy z powiatem(czy urzędem powiatowym), ani też nawiązaniem z nimi umowy cywilnoprawnej. Celem diety jest zabezpieczenie prawidłowego i efektywnego wykonywania mandatu radnego (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 406/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy u.s.p. nie regulują wprost tego, za co radnemu przysługuje dieta, lecz uwzględniając jej kompensacyjny charakter, ustalane w tym zakresie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasady powinny być powiązane z aktywnością lub brakiem aktywności radnego w wykonywaniu przez niego tej funkcji. Przy dopuszczeniu ustalenia wysokości diety w formie ryczałtu, uchwała powinna też przewidywać możliwość pomniejszenia określonej miesięcznie kwoty z uwagi na niewykonywanie przez radnego obowiązków. Niedopuszczalna jest poza tym sytuacja, gdy radny otrzymuje miesięcznie zryczałtowaną dietę, czy też dietę zryczałtowaną za udział w sesji Rady lub w posiedzeniu komisji, pomimo tego, że w danym miesiącu nie wykonywał swoich obowiązków, albo też nie brał udziału w sesji lub posiedzeniu, chociażby z przyczyn usprawiedliwionych, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem tej funkcji. Przyjęty w zaskarżonej uchwale mechanizm ustalania wysokości ryczałtu diety opiera się wyłącznie na uczestnictwie w sesjach Rady Powiatu oraz posiedzeniach komisji Rady. Abstrahuje on natomiast zupełnie od pozostałej aktywności radnego. Analogicznie skonstruowano normatywne podstawy niewypłacenia diety, ograniczając je wyłącznie do nieobecności na posiedzeniach Rady Powiatu i komisji Rady w odpowiednim wymiarze czasu ich trwania. Uzależnienie wysokości diety wyłącznie od obecności, czy też nieobecności radnego odpowiednio na sesjach rady, czy posiedzeniach komisji jest nie tylko niesprawiedliwe, ale i bezpodstawne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 3602/21, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podejmując uchwałę w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych należy zatem zawsze ustalić kompleksowe regulacje pozwalające na uwzględnienie w zakresie wysokości diety przysługującej radnemu wszystkich jego obowiązków, a nie tylko tych, związanych z udziałem w posiedzeniach rady lub komisji. Prawidłowa realizacja upoważnienia normotwórczego wyartykułowanego w art. 21 ust. 4 u.s.p. wymaga od rady powiatu stworzenia takich zasad ustalania diety radnego, które przy kształtowaniu wysokości tej diety w sposób ryczałtowy, będą uwzględniać wszystkie pełnione przez niego funkcje, a nie tylko te związane z uczestnictwem w sesjach rady powiatu, czy posiedzeniach komisji rady powiatu. Obowiązkowy mechanizm potrąceń z tak ustalonej diety musi z kolei przewidywać redukcję kwoty ryczałtu adekwatnie do zmniejszenia aktywności radnego. Powinien zatem obejmować zarówno nieobecność w posiedzeniach rady powiatu i posiedzeniach komisji rady powiatu, jak i brak aktywności w pozostałej sferze działalności mandatowej, będącej podstawą przyznania diety. Ostatecznie więc, jeżeli radny w przyjętym okresie czasu nie podejmuje żadnej aktywności mandatowej (przykładowo wskutek choroby), dieta nie będzie mu przysługiwać. Założenie odmienne, pozwalające na przyznanie swego rodzaju "diety minimalnej", stanowiłoby zaprzeczenie jej rekompensacyjnego charakteru (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2472/21 oraz z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.