IV SA/Po 401/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasad wypłacania i wysokości diet dla radnych Rady Gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza na rzecz skarżącego Wojewody [...] od Gminy [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda (dalej: Wojewoda, organ nadzoru), pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwalę nr [...] Rady Gminy z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie zasad wypłacania i wysokości diet dla radnych Rady Gminy (dalej: Uchwała) na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej: u.s.g.). Zaskarżając w całości Uchwałę Wojewoda zarzucił jej naruszenie art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. poprzez ustalenie radnym Rady Miejskiej [...] za udział w pracach Rady Gminy miesięcznej diety w formie ryczałtu bez określenia zasad przyznawania i potrącania diety z tytułu nieobecności radnych na posiedzeniach Rady/Komisji lub innych przypadków, w których radny nie realizuje ciążących na nim obowiązków. W związku z powyższym Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł, że Uchwała została podjęta [...] stycznia 2019 r., a do organu nadzoru wpłynęła [...] lutego 2019 r. Uchwała została podjęta na podstawie art. 25 ust. 4. 6 i 8 u.s.g. Wojewoda wskazał, że Uchwałą ustalono zryczałtowana dietę miesięczną zróżnicowaną w zależności od pełnionej funkcji w wysokości: - dla przewodniczącego Rady Gminy – [...] zł; - dla wiceprzewodniczącego Rady Gminy – [...] zł; - dla pozostałych radnych – [...] zł. W skardze wskazano, że zgodnie z art. 25 ust. 4 u.s.g., w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały, na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Zasady przyznawania radnym diet oraz zwrot kosztów podróży służbowych ustala rada gminy w granicach określonych przepisami art. 25 ust. 6 i 8 u.s.g. oraz przepisami wykonawczymi, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. Nr 61, poz. 710) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz. U. Nr 66, poz. 800). Wojewoda zauważył, że wyżej przytoczony przepis art. 25 ust. 4 u.s.g. zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do sprecyzowania reguł (zasad), na jakich przysługiwać będzie rekompensata (wyrównanie wydatków i strat) w związku z wykonywaniem mandatu radnego. W świetle art. 25 ust. 8 u.s.g., rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego posiada legitymację do zróżnicowania wysokości diet radnych. Podejmując regulację w tym zakresie rada nie posiada jednak całkowitej swobody i określając wysokość diet w zależności od pełnionych funkcji jest zobligowana uwzględnić faktyczny zakres związanych z ich pełnieniem obowiązków. Podkreślono, że uzasadnieniem dla zróżnicowania wysokości diet nie jest formalne sprawowanie danej funkcji, ale realizacja obowiązków, która wpływa na konieczność zwiększenia wysokości rekompensaty. Oceniając prawidłowość przedmiotowej uchwały również wskazano, że warunkiem legalności regulacji przewidującej wypłatę diet w formie miesięcznego ryczałtu jest zawarcie w uchwale przepisów określających zasady potrącania z tytułu nieobecności radnych na posiedzeniach, czy też innych przypadków, w których radny nie realizuje ciążących na nim obowiązków, a których to zasad przedmiotowa uchwała nie zawiera. Wojewoda podkreślił, że wykładnia celowościowa art. 25 ust. 4 u.s.g. wskazuje, że diety należą się radnemu za uczestnictwo w pracach organów gminy, a nie z tytułu samego faktu bycia radnym, w tym sprawowanej funkcji. Oznacza to, że jeżeli radny nie wypełnia obowiązku udziału w pracach organów gminy, np. z powodu nieobecności, to diety mu nie przysługują. W uzasadnieniu skargi podkreślono również, że Rada Gminy ustaliła w stałej kwocie Przewodniczącemu Rady, Wiceprzewodniczącemu Rady i pozostałym radnym dietę w formie ryczałtu miesięcznego. Jednakże, przyjmując za dopuszczalne ryczałtowe określanie przez radę wysokości diet radnych, zasadą powinno być przyjęcie zasad określających zarówno przyznawanie, jak potrącanie diet w przypadkach nieobecności radnych na posiedzeniach rady lub komisji, a także w przypadku niewykonywania przez radnych innych obowiązków związanych z pełnieniem mandatu radnego, czego w niniejszej uchwale zabrakło. W odpowiedzi na skargę wniesiono o uwzględnienie skargi w całości, ewentualnie umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., odstąpienie od obciążania Rady Gminy kosztami postępowania oraz o przeprowadzenie rozprawy, a w przypadku jej wyznaczenia, o przeprowadzenie jej pod nieobecność przedstawiciela organu lub jego pełnomocnika. Do odpowiedzi na skargę (k. 52 i 53 akt sąd.) załączono uchwałę nr [...] oraz uchwałę Rady Gminy z [...] maja 2019 r. nr [...], w § 6 której zawarto postanowienie, że traci moc uchwała nr [...] Rady Gminy z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie zasad wypłacania diet dla radnych Rady Gminy (k.20 i 21 akt sąd.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm., dalej jako P.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a, sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Organem nadzoru jest natomiast wojewoda, z mocy art. 86 tej ustawy. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ terminu nie wyłącza jednak możliwości kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta w wymaganym terminie rozstrzygnięciem nadzorczym. Natomiast skarga została wniesiona do Sądu przez właściwy organ, zatem jest ona prawnie skuteczna i podlega rozpoznaniu. W świetle brzmienia przepisu art. 25 ust. 4 u.s.g., rada gminy może ustanowić zasady, na jakich radnemu będzie przysługiwała dieta. Na tle tego przepisu utrwalone jest stanowisko, że z użytego przez ustawodawcę sformułowania "na zasadach ustalonych przez radę" wynika, że pozwala on radzie gminy na dyskrecjonalne działanie. W pojęciu "zasady" mieści się zarówno tryb rozliczeń diet i kosztów podróży, jak i sposób określenia ich wysokości (por. wyrok NSA z 17 grudnia 1999 r., III SA 1580/99, LEX nr 41965). Zauważyć przy tym trzeba, że posługując się terminem "dieta" ustawodawca nie sformułował legalnej definicji tego pojęcia. Rekonstruując jego znaczenie należy mieć na względzie, że "dieta" oznacza "pieniądze przeznaczone na koszty utrzymania pracownika w podróży służbowej, a także wynagrodzenie dzienne dla ludzi pełniących funkcje społeczne, np. parlamentarzystów, radnych" (por. "Uniwersalny słownik języka polskiego" pod red. St. Dubisza, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2003, t. 1, s. 612). Na gruncie tej definicji użyty przez ustawodawcę wyraz "dieta" należy rozumieć jako zwrot kosztów związanych z pełnieniem funkcji, co przemawia za kompensacyjnym jego charakterem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2014 r., II OSK 406/14, LEX nr 1519403). Tym samym przyjąć należy, że komentowany przepis art. 25 ust. 4 u.s.g. zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do sprecyzowania reguł (zasad), na jakich przysługiwać będzie rekompensata (wyrównanie wydatków i strat) w związku z wykonywaniem mandatu radnego. Ponadto, treść ust. 8 tego przepisu przesądza o konieczności zróżnicowania wysokości diet w zależności od funkcji pełnionych przez radnego, a więc m.in. przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady oraz przewodniczących komisji. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 lipca 2015 r. w sprawie II SA/Op 177/15 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA), że skoro dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji przewodniczącego rady, to osoba pełniąca tę funkcję zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia taką osobą. Zakresem regulacji uchwały podjętej na podstawie delegacji ustawowej zawartej w omawianym przepisie winna być objęta m.in. sytuacja, gdy przewodniczący rady, wiceprzewodniczący rady czy radny, przez dłuższy okres czasu nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji. W przeciwnym razie dieta ustalona w stałej kwocie ma charakter ryczałtu miesięcznego, przez co traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. W tej sytuacji, z uwagi na fakt, że zaskarżoną uchwałą - w istocie - określono również stałe, miesięczne wynagrodzenie, niezależne od kosztów związanych z pełnieniem funkcji, do czego organ nie posiadał kompetencji, to za zasadne uznać należy stwierdzenie, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa. Podkreślenia w tym miejscy wymaga, że zaskarżona Uchwała przewidywała sytuacje zmiany funkcji pełnionej przez radnego, wygaśnięcia mandatu radnego, odwołania go z pełnionej funkcji oraz zaprzestania pełnienia funkcji radnego z innych przyczyn (§ 4). Nie zawierała jednak uregulowań dotyczących zaprzestania pełnienia obowiązków przez osobę posiadającą status radnego. Dokonując oceny zaskarżonej Uchwały w świetle przedstawionych uwag, należy stwierdzić, że zaskarżona Uchwała nie zawiera regulacji dotyczących niewykonywania funkcji przez Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Rady a także pozostałych radnych, a tym samym narusza normę kompetencyjną z art. 25 ust. 4 u.s.g. w sposób kwalifikujący się do kategorii istotnych naruszeń prawa. Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd musiał mieć na uwadze treść odpowiedzi na skargę oraz załączonej do niej uchwały Rady Gminy z [...] maja 2019 r. nr [...], w § 6 której zawarto postanowienie, że traci moc uchwała nr [...] Rady Gminy z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie zasad wypłacania diet dla radnych Rady Gminy. Zasadą jest, że "zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny (tu: w wyniku uchylenia zaskarżonej Uchwały) skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego, uzasadniającą jego umorzenie (por. R. Hauser, Stosowanie reguł walidacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na przykładzie konkretnej sprawy) [w:] W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Maciej Zielińskiego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, Szczecin 2010, s. 325 i nast.). Od tej zasady istnieją pewne wyjątki. Otóż, zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06, CBOSA). Taka sytuacja ma miejsce w badanej sprawie. W kwestii dokonanych już rozliczeń Sąd podkreśla jednak, że wydane rozstrzygnięcie nie podważa ich co do zasady. Rada Gminy podjęła uchwałę z dnia [...] maja 2019 r., która - jak należy przyjąć - w sposób zwyczajowo przyjęty reguluje już kwestie zasad i wysokości diet dla Rada Gminy. Sąd nie ma udokumentowanej wiedzy na temat ewentualnych wypłat diet Rada Gminy - pomimo - zaprzestania pełnienia obowiązków przez radnego. Dlatego wskazać należy, że - jeżeli takie wypłaty miały miejsce - to skutek wyroku dotyczyć będzie właśnie wypłat diet dokonanych - w przypadkach - gdy przed uchyleniem zaskarżonej Uchwały, tj. okresu czterech miesięcy pomiędzy [...] stycznia 2019 r. a [...] maja 2019 r. wypłat diet dokonano - pomimo, że - wystąpiły sytuacje wskazane w wyroku, takie jak okresowe zaprzestanie wykonywania obowiązków i związana z tym faktem nieobecność na sesjach czy posiedzeniach komisji. Chodzi zatem tylko o te sytuacje gdy diety potraktowano jako stałe, miesięczne wynagrodzenie - niezależne - od kosztów związanych z pełnieniem funkcji i wypłacono je pomimo zaprzestania pełnienia obowiązków przez radnego. Wobec powyższego w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono o nieważności zaskarżonej Uchwały z dnia [...] stycznia 2019 r. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 P.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r., poz. 265 ze zm.). Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy (§ 15 ust. 3 pkt 3 i 4 wskazanego rozporządzenia). W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania złożyło się wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) wyżej powołanego rozporządzenia ([...] zł).