VIII SA/Wa 239/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. W. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...]stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie utraty uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga na decyzję z [...] stycznia 2016 r. Nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej, uchylającą decyzję Nr [...] organu I instancji w części dotyczącej daty utraty uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego orzekająca iż datą utraty uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest dzień 19 luty 2014 r. Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] października 2015 r. Nr [...] stwierdził utratę uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przez M. W. z dniem [...] lutego 2014 r. Jako podstawę prawną decyzji organ powołał art. 96 ust. 1 w związku z art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1402 ze zm.) oraz § 2 pkt 4 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. z 2002 r. Nr 118, poz. 1014 ze zm.). W uzasadnieniu wskazał, że M. W. w dniu [...] lutego 2006 r. wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z wnioskiem o przydział lokalu mieszkalnego i z uwagi na jego brak został poinformowany o umieszczeniu go na liście oczekujących na przydział. W dniu 27 września 2013 r. do [...] Oddziału Straży wpłynęło pismo Społecznej Komisji Mieszkaniowej przy [...] Oddziale Straży Granicznej zawierające propozycję przydziału dla zainteresowanego lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w m. L. [...] k/ G. K., o powierzchni użytkowej [...] m², w tym powierzchni mieszkalnej [...] m². Wskazany lokal odpowiadał uprawnieniom mieszkaniowym funkcjonariusza i znajdował się w miejscowości pobliskiej względem miejscowości pełnienia służby – w Strzeżonym Ośrodku dla Cudzoziemców w L. W oparciu o art. 61 k.p.a., w dniu 4 października 2013 r. Komendant [...] Oddziału SG wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przydziału por. SG M. W. lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w m. L. [...], zobowiązując jednocześnie stronę do zajęcia stanowiska w kwestii wyrażenia zgody na jego przeprowadzenie. Zainteresowany nie ustosunkował się do wezwania, co zdaniem organu I instancji należało potraktować jako brak zgody na przeprowadzenie postępowania w sprawie przydziału ww. lokalu. Mając powyższe na uwadze Komendant [...] Oddziału SG w dniu [...] listopada 2013 r., na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 61 § 2 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 5 ustawy o Straży Granicznej oraz § 1, § 2 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziały opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.), wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie przydziału por. SG M. W. lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w m. L. [...] k/ G. K., jako bezprzedmiotowe. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania Komendant Główny Straży Granicznej decyzja z [...] lutego 2014 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę M. W., wyrokiem z 10 marca 2015 r. w sprawie sygn. akt II SA/Wa 630/14, oddalił skargę. Jak wywiódł Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w związku z § 2 pkt 4 powołanego na wstępie rozporządzenia funkcjonariuszowi, który odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym równoważnik za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje. Kwestia zasadności odmowy przyjęcia lokalu, który nie gwarantuje bezpieczeństwa rodzinie skarżącego, mogła być skutecznie podnoszona przez stronę w przypadku merytorycznego rozpatrzenia sprawy przydziału lokalu mieszkalnego. Zatem jak podał organ wobec braku pisemnej zgody na kontynuowanie wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego, jak również braku reakcji na przesłane zawiadomienie oraz określenia stanowiska przez por. SG M. W., należało zbadać czy wymienione wyżej przesłania nie stanowią o braku uprawnień funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Rozstrzygając wszczęte postępowanie Komendant stwierdził, iż świadczenie ekwiwalentne równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego jest pochodną świadczenia podstawowego i stanowi jedynie rekompensatę za czas oczekiwania na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w sposób podstawowy. Dokonując oceny zasadności odmowy przyjęcia lokalu, organ uznał, że podniesione przez funkcjonariusza argumenty co do możliwości przyjęcia proponowanego lokalu są subiektywne i nie mogą stanowić przesłanki uzasadniającej odmowę przyjęcia lokalu mieszkalnego. W podsumowaniu podkreślił, że regulacja zawarta w przepisie § 2 wskazanego wyżej rozporządzenia, w jego pkt 4 wskazuje, iż funkcjonariusz może zasadnie odmówić przyjęcia lokalu mieszkalnego, który nie odpowiada przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajduje się w nienależytym stanie technicznym i sanitarnym. W przypadku, jak w niniejszej sprawie, jeśli przydzielony lokal odpowiadał przysługującym normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym, to odmowa jego przyjęcia była bezzasadna w rozumieniu tego przepisu. Tym samym zaistniała przesłanka, o której stanowi pkt 4 § 2 powołanego wyżej rozporządzenia, uniemożliwiająca wypłacenie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jako datę utraty uprawnień do równoważnika pieniężnego przyjął dzień 10 luty 2014 r. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie do Komendanta Głównego Straży Granicznej w W., zwracając się o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Odwołujący zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na założeniu, iż bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu służbowego oraz naruszenia § 2 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. poprzez błędną jego interpretację polegająca na uznaniu, iż tylko warunki techniczne, w zasadzie ich brak stanowią podstawę skutecznej odmowy przyjęcia przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego. Powołaną na wstępie decyzją nr [...] z [...] stycznia 2016 r. Komendant Główny Straży Granicznej w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 96 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy o Straży Granicznej, w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty utraty uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego i orzekł, iż datą utraty uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest dzień 19 luty 2014 r. W uzasadnieniu, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, organ wskazał, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi SG w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z normy tej wynika obowiązek Straży Granicznej do przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu z zasobów, o których mowa w art. 94 ust. 1 powołanej ustawy. W myśl art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi SG, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego wskazanego w § 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Przejawem woli funkcjonariusza jest zatem złożenie wniosku o przydział lokalu mieszkalnego, co oznacza, że złożony przez taką osobę wniosek jest dla organu administracyjnego wiążący i w sytuacji, gdy nie występują określone w art. 99 ustawy o SG przesłanki uzasadniające wydanie decyzji odmownej, skutkuje wydaniem decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego. W związku z brakiem możliwości przydziału stosownego lokalu mieszkalnego organ realizował prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego poprzez przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decydujące znaczenie ma wola funkcjonariusza. Komendant Główny Straży Granicznej wskazał, że organ I instancji wydając decyzję o utracie uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem 10 lutego 2014 r., uwzględnił przesłanki wskazane w powołanych przepisach, funkcjonariusz bowiem wniosek o przydział lokalu mieszkalnego złożył, a pobierając równoważnik za brak lokalu mieszkalnego potwierdzał wolę otrzymania mieszkania wyrażoną we wniosku. Ponadto, zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia wymienione świadczenie może być przyznane funkcjonariuszowi pod warunkiem, że nie odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Uprawnienia zawarte w rozdziale 12 ustawy o SG służą nie tylko ochronie interesów funkcjonariuszy, ale również realizacji interesów ogólnospołecznych. Przyznawane uprawnienia umożliwiają pogodzenie potrzeb funkcjonariuszy z potrzebami służby i dlatego stanowią ważny instrument zapewniający realizację zadań nałożonych na formację Straży Granicznej. Funkcjonariusz, w przesłanym przez siebie odwołaniu przedstawił powody odmowy przyjęcia wskazanego lokalu mieszkalnego wynikające z jego, obawy o życie swoje rodziny związane z charakterem pełnionej służby. Wskazana przez funkcjonariusza obawą nie może jednakże stanowić przesłanki uzasadniającej przedmiotową odmowę, bowiem funkcjonariusz nie wyraził zgody na prowadzenie wszczętego z urzędu, w trybie art. 61 § 2 k.p.a. postępowania w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego, czym potwierdził brak zainteresowania lokalem mieszkalnym i pozbawił organ możliwości zbadania zasadności przydziału oraz weryfikacji podjętej decyzji. Dalej podkreślił, iż skoro M. W. nie wyraził zgody na prowadzenie postępowania w sprawie przydzielenia decyzją administracyjną lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia, to tym samym spełnił wskazaną w § 2 pkt 4 powołanego rozporządzenia, przesłankę negatywną, której zaistnienie uniemożliwia wypłacanie mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Przesłanka ta została spełniona w dacie odbioru decyzji II instancji tj. 19 lutego 2014 r. (data na zwrotnym potwierdzeniu odbioru) a nie w dniu jej wydania. W skardze na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej, M. W. (dalej skarżący) wniósł o jej zmianę ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. Obrazę przepisów postępowania poprzez przyjęcie założenia przez Organ II Instancji, iż nie wyraził zgody na wszczęcie postępowania o przydział lokalu mieszkaniowego, w sytuacji gdy organ I Instancji nie wystąpił o wyrażenie takiej zgody na wszczęcie postępowania, a jedynie poinformował go o treści art. 61 § 2 k.p.a., bez wskazania sankcji za brak wyrażenia zgody, 2. Obrazę przepisów postępowania, a w szczególności art. 75 i następnych oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez nie zbadanie okoliczności i motywów, dlaczego w sytuacji zagrożenia życia i bezpieczeństwa jego rodziny nie wyraził zgody na zaproponowany mi lokal służbowy, a co za tym idzie oddalenie wniosków dowodowych w tym zakresie. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż błędnie przyjęto przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, iż nie wyraził zgody na wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie przydziału mi lokalu mieszkalnego nr [...] w miejscowości L. k/ G. K.-gdyż o to do niego nie wnioskowano. Zdaniem skarżącego nie zostały uwzględnione kwestie bezpieczeństwa, które zaznaczał w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, choć z powodów innych niż w niej podniesione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( dalej p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze przypomnieć należy, że w sprawie niniejszej, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] października 2015 r. orzekł o utracie uprawnień do pobierania przez skarżącego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem [...] lutego 2014 r. Skarżący odwołał się od całej decyzji, wskazując, że brak było przesłanek do stwierdzenia utraty uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Rozpoznając odwołanie Komendant Główny Straży Granicznej, przy zastosowaniu przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej daty uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego, od której nastąpiła utrata uprawnienia, orzekając, że właściwą datą utraty uprawnień jest dzień 19 luty 2014 r. Zatem stwierdzić należy, że Komendant Główny Straży Granicznej nie wydał rozstrzygnięcia w pozostałym zakresie, w jakim rozpatrzona i rozstrzygnięta była sprawa przez organ I instancji. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Sąd w składzie orzekającym prezentuje pogląd, zgodnie z którym, w sytuacji, gdy uchylenie i nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym dotyczy tylko części decyzji organu I instancji, wówczas konieczne jest również orzeczenie co do pozostałej części decyzji nieuchylonej. Stanowisko takie prezentowane jest też od lat w doktrynie prawa administracyjnego procesowego (v. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2012, str. 520). W sytuacji bowiem, gdy przedmiotem rozstrzygnięcia jest jedna sprawa, rozstrzygnięcie merytoryczno-reformatoryjne musi zawierać rozstrzygnięcie całej sprawy. Wskazują na to przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., które nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne. Argumentując powyższe stanowisko podeprzeć się należy również odwołaniem skarżącego, którego celem było zanegowanie całej decyzji organu I instancji. Niezależnie od braku jednolitych poglądów w zakresie stosowania przepisu art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1482/14 (orzeczenia.nsa.gov.pl), nie może budzić wątpliwości potrzeba dokonywania takiej wykładni art. 138 § 1 k.p.a., która pozwoli na uniknięcie wątpliwości, co do treści rozstrzygnięcia organu. Istotne jest – wobec treści rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji, że przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej była w zasadniczym elemencie kwestia utraty uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Ustalenie daty utraty uprawnienia było natomiast zagadnieniem związanym ze stwierdzeniem utraty tego uprawnienia. Była to jednak jedna sprawa w znaczeniu materialnoprawnym. Sama data utraty uprawnień miała znaczenie poboczne. Treść rozstrzygnięcia przez Komendanta Głównego Straży Granicznej sprawy wywołanej odwołaniem M. W. kwestionującego całą decyzję – wskazuje, iż organ nie rozpatrzył i nie rozstrzygnął sprawy co do całości, na co z kolei wskazuje sentencja zaskarżonej decyzji. W konsekwencji naruszona została również zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). W ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy, którym był Komendant Główny Straży Granicznej uwzględni przedstawione wyżej rozważania i wskazania Sądu. W tej sytuacji, przedwczesne było rozpatrzenie podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego. Na stronie skarżącej nie spoczywał natomiast w niniejszej sprawie (sprawie ze stosunku służbowego) obowiązek uiszczenia kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.