VIII SA/Wa 241/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie określenia wysokości dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz M. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 67 oraz art. 252 ust. 1 pkt 2 i art. 60 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 z późn. zm.), art. 90 ust. 3, 3d i 3e ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2018 r. poz. 1457, z późn. zm., dalej: ustawa o systemie oświaty) w związku z art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203), art. 104 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: K.p.a.) w związku z uchwałą nr 411/2016 Rady Miejskiej w R. z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego, niepublicznych szkół i placówek o uprawnieniach szkół i placówek publicznych oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uchwałą nr 507/2017 Rady Miejskiej w R. z dnia 26 czerwca 2017 r. zmieniającą uchwałę nr 411/2016 z dnia 19 grudnia 2016 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego, niepublicznych szkół i placówek o uprawnieniach szkół i placówek publicznych oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, Prezydent Miasta R. (dalej: organ I instancji, Prezydent, organ kontrolujący) zobowiązał M. W. (dalej: strona, skarżąca, kontrolowana) do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie [...] zł za okres od stycznia 2017 r. do grudnia 2017 r. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie 15 dni od dnia otrzymania decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że od 26 lutego 2018 r. do 23 marca 2018 r. przeprowadzona została kontrola w Liceum Ogólnokształcącym [...] w R., Szkole Policealnej [...] w R. oraz w [...] Szkole Policealnej w R., których organem prowadzącym jest skarżąca. Zakres kontroli obejmował prawidłowość podania przez kontrolowaną liczby uczniów uczęszczających do ww. szkół, na których przekazano dotację oświatową za okres od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. W trakcie czynności kontrolnych sporządzony został imienny wykaz uczniów uczęszczających do tych szkół w 2017 r. w podziale na poszczególne miesiące ze wskazaniem daty przyjęcia i ukończenia/rezygnacji/skreślenia oraz frekwencji na zajęciach. Na podstawie tych dokumentów przedstawiono liczbę uczniów nieuprawnionych do dotowania w poszczególnych miesiącach, w podziale na rodzaje szkół. Prezydent ustalił, że w 2017 r. dotacja przypadająca na jednego ucznia uczęszczającego do Liceum Ogólnokształcącego [...] w R. wynosiła [...] zł, na jednego ucznia uczęszczającego do Szkoły Policealnej [...] w R. - [...] zł, natomiast na jednego ucznia uczęszczającego do [...] Szkoły Policealnej w R. - [...] zł. Według ustaleń organu I instancji w Liceum Ogólnokształcącym [...] dla Dorosłych w R. w 2017 r. zawyżona została liczba uczniów o 144, w związku z czym kwota dotacji pobrana w nadmiernej wysokości ustalona została na kwotę [...] zł. W Szkole Policealnej [...] w R. liczba uczniów zawyżona została o 167, zatem kwota dotacji pobrana w nadmiernej wysokości wyniosła [...] zł. W [...] Szkole Policealnej natomiast liczba uczniów zawyżona została o 196, co oznacza, że kwota dotacji pobrana w nadmiernej wysokości wyniosła [...] zł. Łącznie kwota dotacji pobrana w nadmiernej wysokości wynosi [...] zł. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji odniósł się do złożonych przez skarżącą zastrzeżeń do protokołu kontroli z 18 kwietnia 2018 r. Dotyczyły one błędnego przyjęcia przez kontrolujących, że słuchacze skreśleni zostali z listy uczniów na podstawie uchwał Rady Pedagogicznej. Powołując art. 39 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, skarżąca podała, że uchwała Rady Pedagogicznej o skreśleniu z listy słuchaczy na charakter opiniodawczy. Faktyczne pozbawienie statusu słuchacza następuje dopiero po uprawomocnieniu się decyzji dyrektora szkoły. Nadto kontrolujący niewłaściwie oparli się na treści protokołów Rady Pedagogicznej, podczas gdy powinni zweryfikować, kiedy uprawomocniły się decyzje dyrektorów szkół w sprawie skreślenia z listy uczniów. Odnosząc się do ww. twierdzeń organ I instancji wskazał, że powołany przepis dotyczy wyłącznie szkół publicznych. W odniesieniu natomiast do szkół niepublicznych, w tym niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, kwestia skreślenia uczniów uregulowana została w art. 84 ustawy o systemie oświaty, który odsyła do Statutu szkoły. Z tego względu organ dotujący w postępowaniu kontrolnym kierował się przede wszystkim zapisami zawartymi w Statucie szkoły oraz w Regulaminie Słuchacza. Zdaniem Prezydenta, w Liceum Ogólnokształcącym [...] dla Dorosłych w R. skreślenie z listy słuchaczy jest decyzją administracyjną dyrektora szkoły, wydaną po uprzednim podjęciu uchwały Rady Pedagogicznej i przedstawieniu opinii Rady Słuchaczy. Od decyzji o skreśleniu słuchaczowi przysługuje prawo odwołania się do organu sprawującego nadzór pedagogiczny. W związku z tym, że w trakcie kontroli nie przedstawiono decyzji dyrektora w sprawie skreślenia uczniów z listy uczniów, sprawa została rozpatrzona w oparciu o § 5 ust. 3 pkt 6 oraz § 6 ust. 5 pkt 3 i 4 Statutu. W Statucie Szkoły Policealnej w R. nie została uregulowana procedura skreślenia ucznia w sytuacji braku promocji na semestr programowo wyższy. Organ I instancji posiłkował się więc Regulaminem Słuchacza. Zgodnie z punktem 3 tego Regulaminu, słuchacz może być skreślony z listy słuchaczy między innymi za niespełnienie kryterium frekwencji minimum 50% obecności na zajęciach, nieuzyskanie pozytywnych ocen z wymaganych ćwiczeń i prac kontrolnych, brak promocji na semestr programowo wyższy, nieukończenie szkoły. Dodatkowo w Statucie szkoły umieszczony został zapis dotyczący skreślenia słuchacza z listy słuchaczy w przypadku rozwiązania umowy cywilno-prawnej o naukę w oparciu o zapisy zawarte w umowie. Podobnie uregulowana została kwestia skreślenia słuchaczy z listy słuchaczy w Statucie [...] Szkoły Policealnej [...] w R.. Dalej organ podał, że ustalenia faktycznej liczby uczniów skreślonych z listy uczniów wymienionych wyżej szkół organ dotujący dokonał w oparciu o dzienniki lekcyjne, listy obecności słuchaczy, protokoły z uchwał Rady Pedagogicznej w sprawie wyników klasyfikacji i promocji słuchaczy oraz w sprawie skreślenia z listy słuchaczy, a także w oparciu o księgi uczniów prowadzone w formie rejestru zawierającego dane o dacie przyjęcia ucznia do szkoły i ewentualnego skreślenia oraz dacie ukończenia lub opuszczenia szkoły przez ucznia. Organowi I instancji nie przedstawiono natomiast decyzji administracyjnych dyrektora szkoły w sprawie skreślenia ucznia z listy uczniów. W miejsce tych dokumentów dołączono jedynie potwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie: rejestru decyzji o skreśleniu oraz pisma zawiadamiające ucznia o wszczęciu postępowania w sprawie skreślenia z listy słuchacza, bez potwierdzenia nadania pisma oraz doręczenia. Ponadto przedłożono wykaz korespondencji, w którym adresatami są między innymi uczniowie skreśleni z listy uczniów, bez potwierdzenia nadania w placówce pocztowej. Organ I instancji wskazał, że wadliwie doręczona decyzja nie wywiera skutków prawnych, a wobec braku możności ustalenia daty doręczenia decyzji o skreśleniu z listy uczniów uwzględnił faktyczną datę zaprzestania przez danego słuchacza uczęszczania na zajęcia. Odnosząc się do zastrzeżenia nieprawidłowego ustalenia liczby uczniów uprawnionych do wypłaty dotacji w marcu 2017 r. w oparciu o stan wyłącznie na dzień 1 marca 2017 r., organ I instancji podał, że dotacja dla niepublicznej szkoły przysługująca na każdego ucznia uzależniona jest od spełnienia przez podmiot prowadzący placówkę warunku podania organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowanej liczby uczniów, nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Następnie organ prowadzący szkoły przekazuje w terminie do 7 dnia każdego miesiąca informację o faktycznej liczbie uczniów, ustaloną na podstawie dokumentacji przebiegu nauczania według stanu na pierwszy dzień danego miesiąca. Wynikające z uchwały Rady Miejskiej w R. zobowiązanie podmiotu prowadzącego niepubliczną szkołę do złożenia informacji miesięcznej o liczbie uczniów według stanu na 1 dzień miesiąca oraz wskazanie terminu jej złożenia nie narusza granic upoważnienia zawartego w ustawie, ani też samej ustawy, wobec czego złożone zastrzeżenie organ I instancji uznał za bezzasadne. Rozpatrując zaś kwestię zawartych w protokole kontroli błędów rachunkowych organ kontrolujący podał, że dotacja w 2017 r. na uczniów wymienionych wyżej szkół udzielona została na pisemny wniosek organu prowadzącego szkoły. Wniosek zawierał planowaną liczbę uczniów i został złożony w terminie do dnia 30 września 2016 r. Dotacja w 2017 r. została przekazana w dwunastu częściach, w terminach do ostatniego dnia każdego miesiąca z tym, że część za grudzień została przekazana do dnia 15 grudnia 2017 r. Dotacja w trakcie roku budżetowego przekazywana była zaliczkowo i na tym etapie organ dotowany miał możliwość złożenia korekty liczby uczniów według stanu na pierwszy dzień danego miesiąca, którzy spełnili wymaganą przepisami prawa frekwencję. Gmina Miasta R. przekazywała środki finansowe na rachunek bankowy szkoły na podstawie składanej w terminie do siódmego dnia każdego miesiąca informacji o faktycznej liczbie uczniów, która powinna zostać ustalona na podstawie dokumentacji przebiegu nauczania, według stanu na pierwszy dzień danego miesiąca. Dotacja została wypłacona na taką liczbę uczniów, jaką organ prowadzący szkoły wykazał w comiesięcznych informacjach składanych do Wydziału Edukacji Urzędu Miejskiego w R. w 2017 r. W związku z powyższym organ dotujący nie uznał zastrzeżeń dotyczących wypłacenia dotacji na liczbę słuchaczy wskazaną do dotacji, którzy zdaniem organu prowadzącego spełnili 50% frekwencji w 2017 r. Ponadto organ dotujący po przeprowadzeniu ponownej analizy materiału zebranego w trakcie postępowania kontrolnego skorygował błędy, które wynikały z nieprawidłowego podsumowania liczby godzin zjazdu w danym miesiącu, a następnie skorygował kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Ostatecznie organ ustalił do zwrotu kwotę w wysokości [...] zł w związku z pobraniem w nadmiernej wysokości dotacji na prowadzenie szkół w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. W odwołaniu od decyzji skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w całości. Zarzuciła naruszenie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty poprzez ustalenie, że dotacja nie została przyznana na rzeczywistą liczbę słuchaczy oraz art. 39 ust. 2 ww. ustawy poprzez ustalenie, że doszło do skreślenia słuchaczy przed uprawomocnieniem się decyzji dyrektora szkoły. Uzasadniając odwołanie wskazała, że organ błędnie ustalił, że słuchacze byli skreśleni na podstawie uchwał Rady Pedagogicznej, albowiem posiedzenia kwalifikacyjne Rady Pedagogicznej określają jedynie listę słuchaczy do skreślenia w wyniku braku kwalifikacji. Uchwały te mają charakter opiniodawczy dla dyrektora szkoły, który podejmuje decyzję o skreśleniu z listy słuchaczy. Właściwy rzeczowo do skreślenia słuchacza z listy słuchaczy jest dyrektor szkoły, a nie rada pedagogiczna. Faktyczne pozbawienie statusu słuchacza następuje dopiero po uprawomocnieniu się decyzji dyrektora szkoły. Ponadto skarżąca powtórzyła zarzut ustalenia liczby słuchaczy w marcu 2017 r. w oparciu o stan wyłącznie na dzień 1 marca 2017 r. Wyjaśniła, że zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty dotacja przysługuje na każdego słuchacza, a zatem również na tego, który rozpoczął naukę po pierwszym dniu miesiąca. Jedynym warunkiem otrzymania dotacji jest podanie przez osobą prowadzącą organowi liczby słuchaczy w określonym terminie i przedłożenie korekty tej informacji uwzględniającej słuchaczy, którzy uczestniczyli w 50% zajęć edukacyjnych. Skarżąca korektę taką złożyła, uwzględniając jednocześnie zmianę liczby słuchaczy w ciągu miesiąca kalendarzowego. Pomimo rozpoczęcia nauki po 1 marca 2017 r., słuchacze ci spełnili wymóg frekwencji uprawniający do wypłaty dotacji. Skarżąca podtrzymała zarzut, że decyzja zawiera błędy rachunkowe, tj. nie uwzględnia wszystkich słuchaczy ujętych w listach obecności a wskazanych do dotacji. W Liceum Ogólnokształcącym [...] Dla Dorosłych kontrolujący określili konieczność zwrotu dotacji za 144 słuchaczy, podczas gdy według skarżącej liczba ta powinna wynosić 32 słuchaczy. W [...] Szkole Policealnej [...] w R. kontrolujący określili konieczność zwrotu dotacji za 196 słuchaczy, podczas gdy zwrot dotacji powinien objąć jedynie dotację otrzymaną na 40 słuchaczy. Natomiast w Szkole Policealnej [...] w R. kontrolujący określili konieczność zwrotu dotacji za 167 słuchaczy, podczas gdy zwrot powinien objąć jedynie dotację otrzymaną na 51 słuchaczy. Decyzją z [...] lutego 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji, SKO, Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że w rozpoznawanej sprawie sporną jest kwestia faktycznej liczby uczniów ustalonych na podstawie dokumentacji prowadzonej przez szkoły w stosunku do liczby uczniów wskazanych do dotacji. Według skarżącej uchwała Rady Pedagogicznej o skreśleniu z listy słuchaczy, na podstawie których organ kontrolujący ustalił liczbę uczniów skreślonych z listy słuchaczy poszczególnych szkół, ma wyłącznie charakter opiniodawczy. Faktyczne pozbawienie statusu słuchacza następuje dopiero po uprawomocnieniu się decyzji dyrektora szkoły. Organ kontrolujący w zasadzie nie kwestionuje powyższego stanowiska, jednakże wobec braku przedstawienia decyzji administracyjnych dyrektora szkoły w sprawie skreślenia ucznia z listy uczniów, liczbę tę ustalono na podstawie dokumentów przedstawionych w trakcie kontroli, w tym uchwał Rady Pedagogicznej podjętych w poszczególnych szkołach w sprawie skreślenia z listy uczniów. Organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania wyjaśniającego na żądanie organu dotującego pismem z 30 maja 2017 r. przedstawiony został rejestr decyzji o skreśleniu oraz pisma zawiadamiające ucznia o wszczęciu postępowania w sprawie skreślenia ucznia z listy uczniów, a także decyzje dyrektora szkoły w sprawie skreślenia uczniów z listy uczniów, jednak ww. pisma oraz decyzje nie posiadają potwierdzenia nadania ich w placówce pocztowej oraz potwierdzenia doręczenia. Rację ma zatem organ I instancji, iż w świetle przepisów K.p.a., które znajdują zastosowanie w sprawach regulowanych ustawą o systemie oświaty, brak potwierdzenia doręczenia lub wadliwe doręczenie decyzji nie wywiera skutków prawnych i ani organ, ani strona nie są takimi decyzjami związane. Oznacza to, że brak było możliwości ustalenia liczby uczniów skreślonych z listy uczniów w poszczególnych szkołach, tak jak żąda w odwołaniu skarżąca, a mianowicie na podstawie prawomocnych decyzji dyrektora szkoły. W tej sytuacji SKO podzieliło stanowisko organu I instancji w kwestii ustalenia liczby uczniów skreślonych z listy uczniów według informacji z dzienników lekcyjnych, list obecności na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, protokołów z uchwał Rady Pedagogicznej w sprawie wyników klasyfikacji i promocji słuchaczy oraz w sprawie skreślenia z listy słuchaczy, a także księgi uczniów prowadzonych w formie rejestru z danymi o dacie przyjęcia ucznia do szkoły, jego skreślenia, ukończenia szkoły lub opuszczenia szkoły. W rozpoznawanej sprawie statuty szkół stanowią, że słuchacz szkoły może być skreślony z listy słuchaczy, między innymi za niespełnienie kryterium frekwencji minimum 50% obecności na danych zajęciach edukacyjnych, nieuzyskanie pozytywnych ocen z wymaganych prac kontrolnych, brak promocji na semestr programowo wyższy, nieukończenie szkoły w przypadku semestrów programowo najwyższych. Skreślenie z listy słuchaczy jest decyzją administracyjną dyrektora szkoły, wydaną po uprzednim podjęciu uchwały Rady Pedagogicznej i przedstawieniu opinii Rady Słuchaczy. Od decyzji o skreśleniu słuchaczowi przysługuje prawo odwołania się do organu sprawującego nadzór pedagogiczny w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, za pośrednictwem dyrektora. Podejmowanie uchwał w powołanych sprawach stanowi jedynie potwierdzenie zaistniałego stanu faktycznego i prawnego skutkującego promowaniem lub brakiem promowania słuchacza, albo też jego skreśleniem z listy uczniów. Uchwała taka nie tworzy (nowego) stanu prawnego, lecz stwierdza taki stan, wobec ustalenia określonych prawem okoliczności. Oczywistym jest, że o promocji lub braku promocji albo skreśleniu z listy uczniów decyduje przepis prawa, a nie uchwała rady pedagogicznej oraz indywidualna decyzja dyrektora placówki oświatowej. O ile więc w roku szkolnym powstaną okoliczności powodujące skreślenie z listy słuchaczy lub oznaczające brak promocji, rzeczą organu prowadzącego szkoły jest powiadomienie o tym fakcie poprzez odpowiednie informacje w comiesięcznym wykazie o rzeczywistej liczbie uczniów. Z tych też względów osoby, której nieobecność na zajęciach stanowi przesłankę skreślenia z listy słuchaczy, nie można uznać za ucznia, skoro brak udziału w tych zajęciach powoduje skreślenie z listy słuchaczy, a brak promocji oznacza niemożność kontynuowania nauki i uczestnictwa w zajęciach edukacyjnych. Powołując orzecznictwo NSA, Kolegium wskazało, że przekazywana dla potrzeb dotacji comiesięczna informacja o rzeczywistej liczbie uczniów nie mogła obejmować osób, które ze względu na niespełnienie określonych warunków powinny były utracić status słuchacza. Takie rozumowanie znajduje oparcie w istocie dotacji, która służy pokrywaniu części wydatków bieżących ponoszonych przez szkołę w przeliczeniu na jednego ucznia (art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty), przy czym miesięczne dotacje opierają się na liczbie uczniów faktycznie kształcących się. Dotacja przysługuje zatem wyłącznie na słuchacza, który uczestniczy w zajęciach określonych programem nauczania, w wymiarze 50% i więcej obecności, nie zaś dla osoby, która po przekroczeniu progu 50% nieobecności nie może być traktowana jako słuchacz (uczeń) faktycznie uczęszczający na zajęcia. Zdaniem SKO nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący ustalenia liczby uczniów w marcu 2017 r. wyłącznie w oparciu o stan na dzień 1 marca 2017 r. Organ prowadzący szkoły przekazuje w terminie do 7 dnia każdego miesiąca informację o faktycznej liczbie uczniów ustaloną na podstawie dokumentacji przebiegu nauczania według stanu na pierwszy dzień danego miesiąca. Okoliczność ta wynika z powołanych wyżej przepisów prawa miejscowego, które stanowią obok Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ustaw, umów międzynarodowych oraz rozporządzeń źródło prawa powszechnie obowiązującego. Oznacza to, iż normy prawne z nich płynące posiadają pełną moc obowiązującą na obszarze właściwości miejscowej organu, który akty te ustanowił. Nie jest zatem dopuszczalne pomijanie, bądź wybiórcze jedynie stosowanie przepisów prawa miejscowego, a nawet zastępowanie go przepisami, wynikającymi z innych, obowiązujących źródeł. Nie oznacza to jednak, że organ I instancji zwolniony był z obowiązku odniesienia się do tych kwestii w uzasadnieniu decyzji, skoro były one przedmiotem zastrzeżeń zgłoszonych do protokołu kontroli w trakcie postępowania. Zdaniem SKO wyjaśnienia wymagało, dlaczego skarżąca kwestionuje sposób ustalenia liczby uczniów w marcu 2017 r., skoro w ten sam sposób ustalana była liczba uczniów poszczególnych szkół w pozostałych miesiącach. Podobnie nie została wyjaśniona sprawa dotycząca nieuwzględnienia wszystkich słuchaczy ujętych na listach obecności, a wskazanych do dotacji. Prezydent nie odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji, ograniczając się do przedstawienia ogólnych zasad przyznawania i rozliczania dotacji bez wyjaśnienia spornej w toku postępowania wykładni przepisów prawa materialnego w zakresie liczby uczniów, na którą przysługiwała dotacja i prawidłowości uznania przez organ za zgodnie z prawem wykorzystaną dotację jedynie w odniesieniu do uczniów według stanu na pierwszy dzień danego miesiąca. Pomimo rozbieżnych stanowisk organu oraz skarżącej co do ilości uczniów uprawnionych do dotacji, organ w zaskarżonej decyzji nie zajął stanowiska w tej kwestii. W załączniku do protokołu kontroli sporządzonym w formie elektronicznej organ I instancji dokonał analizy materiału zebranego w toku kontroli i w formie tabelarycznej przedstawił imienny wykaz uczniów poszczególnych szkół sporządzony na podstawie dzienników lekcyjnych, a następnie porównał z listami obecności oraz podpisami uczniów potwierdzającymi obecność na zajęciach obowiązkowych w danym miesiącu z uwzględnieniem ewentualnego skreślenia z listy uczniów oraz daty ukończenia szkoły lub rezygnacji przez ucznia, co pozwoliło na ustalenie liczby uczniów, na których przysługiwała dotacja. Z analizy tej wynika, że w Liceum Ogólnokształcącym [...] dla Dorosłych w R. liczba uczniów nieuprawnionych do dotacji wynosiła 140. Według skarżącego zwrot dotacji powinien objąć jedynie dotację otrzymaną na 32 słuchaczy. W [...] Szkole Policealnej [...] w R. liczba słuchaczy uprawnionych do dotacji zawyżona została o 196, podczas gdy w ocenie skarżącej zwrot dotacji powinien objąć jedynie dotację przyznaną na 40 słuchaczy. I wreszcie w Szkole Policealnej [...] w R. liczba uczniów nieuprawnionych do dotowania wynosiła 167. Skarżąca podała, że zwrot dotacji powinien objąć jedynie dotację otrzymaną na 51 uczniów. Organ I instancji nie wyjaśnił, skąd wynikają tak duże rozbieżności. Według Kolegium organ I instancji nie dochował obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy zgodnie z art. 7 K.p.a. oraz wyjaśnienia swojej decyzji w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), w tym przesłanek, którymi się kierował, wydając takie, a nie inne rozstrzygnięcie (art. 11 K.p.a.). Organ naruszył nadto art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., albowiem zobowiązując do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości nie wyjaśnił w sposób dostateczny wszystkich wątpliwości zgłoszonych przez stronę postępowania. Zdaniem SKO, z uwagi na zakres koniecznych uzupełnień, nie jest możliwe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 136 K.p.a., ponieważ naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności uregulowaną w art. 15 K.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium zaleciło organowi I instancji odniesienie się do zastrzeżeń zgłoszonych w toku postępowania, które są tożsame z zarzutami odwołania. W sprzeciwie od decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie w całości; 2) prawa materialnego: - art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty poprzez ustalenie, że dotacja nie została przyznana na rzeczywistą liczbę słuchaczy i poprzez uznanie, że podstawą do ustalenia rzeczywistej liczby słuchaczy nie jest data wydania decyzji o skreśleniu słuchacza dyrektora szkoły, - art. 39 ust. 2 ustawy o systemie oświaty poprzez ustalenie, że doszło do skreślenia słuchacza przed uprawomocnieniem się decyzji dyrektora szkoły, podczas gdy to do kompetencji dyrektora szkoły należy skreślanie liczby słuchaczy. - art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty poprzez uznanie, że dotacja w miesiącu marcu 2017 r. przysługuje według rzeczywistej liczby uczniów na dzień 1 marca 2017 r., podczas gdy organ winien mieć na uwadze cały miesiąc do ustalenia rzeczywistej liczby w danym miesiącu, a treść uchwały ma wpływ jedynie na czynności materialno-techniczne podejmowane przez udzielającego dotacji, a nie na jej faktyczną wysokość. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca zakwestionowała ocenę Kolegium, że dotacja nie przysługuje na uczniów, którzy wprawdzie zostali wpisani na listę uczniów, ale nie spełnili kryterium frekwencji i nie uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu. Wyjaśniła, że posiedzenia kwalifikacyjne rad pedagogicznych określiły słuchaczy do skreślenia w wyniku braku klasyfikacji. Uczniowie ci nie utracili statusu słuchacza z dniem podjęcia tej uchwały. Wskazała, że rady pedagogiczne nie posiadają kompetencji do skreślenia słuchaczy z listy słuchaczy. To dyrektor szkoły lub placówki może, w drodze decyzji, skreślić słuchacza z listy słuchaczy w przypadkach określonych w statucie szkoły lub placówki. Również ustalenie liczby uczniów w miesiącu marcu 2017 r. w oparciu o stan wyłącznie na dzień 1 marca 2017 r. jest nieuprawnione, albowiem zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty dotacja przysługuje na każdego słuchacza. Zatem przysługuje również na słuchacza, który rozpoczął naukę po 1. dniu miesiąca. Zmiana liczby uczniów w danym miesiącu powinna zostać uwzględniona w ostatecznej liczbie uczniów w danym miesiącu i umożliwiać możliwość złożenia stosownej korekty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.- dalej: p.p.s.a.) ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III rozdziale 3a p.p.s.a. (art. 64a-64e). W myśl art. 64a p.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (decyzja kasatoryjna). Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z treścią art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wtedy, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, publ. CBOSA). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, publ. CBOSA). Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem wskazanych wyżej wzorców kontroli, Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w nim wskazane. Sformułowane w skardze zarzuty odnoszą się bowiem do meritum sprawy, a sprzeciw – jak już wyżej wykazano - nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uznał, że sprawa niniejsza nie została wyjaśniona w sposób dostateczny, w szczególności organ I instancji nie odniósł się do kwestii, które były przedmiotem zastrzeżeń zgłoszonych do protokołu kontroli w trakcie postępowania. W tym zakresie należy stwierdzić, że skarżąca, działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła zastrzeżenia do protokołu kontroli w piśmie z dnia 25 kwietnia 2018 r., obejmujące 3 kwestie: 1) błędne przyjęcie przez kontrolującego, iż słuchacze w poszczególnych szkołach prowadzonych przez skarżącą zostali skreśleni z listy uczniów na podstawie uchwał Rady Pedagogicznej, 2) nieprawidłowe ustalenie liczby uczniów uprawnionych do wypłaty dotacji w marcu 2017 r. w oparciu o stan wyłącznie na dzień 1 marca 2017 r., 3) protokół kontroli zawiera błędy rachunkowe, tj. nie uwzględnia wszystkich słuchaczy ujętych w listach obecności, a wskazanych do dotacji. Kolegium, na skutek odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta, dokonało po raz drugi oceny merytorycznej przedmiotowej sprawy i podzieliło stanowisko organu I instancji, że w kontrolowanych szkołach brak było możliwości ustalenia liczby uczniów skreślonych z listy uczniów, tak jak żądała tego skarżąca, tj. na podstawie prawomocnych decyzji dyrektora szkoły. Stosowny wywód na ten temat został zawarty na stronach: 7, 8, 9 i 10 uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Kolegium uznało również, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej dotyczący ustalenia liczby uczniów w marcu 2017 r. wyłącznie w oparciu o stan na dzień 1 marca 2017 r. (strona 10 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Prezydent w tym zakresie powołał się na zapisy obowiązującego dla Gminy Miasta R. prawa miejscowego – uchwały Rady Miejskiej, określające szczegółowy tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobierania i wykorzystywania, jak również wskazał stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych (strona 16-17 uzasadnienia decyzji organu I instancji). Kolegium pominęło wyjaśnienia organu I instancji, że uchwała Rady Miejskiej, w zakresie w jakim uzależnia dotację od tego czy uczeń rzeczywiście uczęszcza do szkoły, pozostaje w zgodzie z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Natomiast warunek składania comiesięcznych informacji o rzeczywistej liczbie uczniów oraz wywiązywaniu się przez nich z powinności uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych – w terminie wskazanym w uchwale, a także możliwość pomniejszania wypłaconej dotacji w ściśle określonych sytuacjach, dopuszczalnych przez przepisy ustawy mieści się w upoważnieniu organu wytyczonym przez art. 90 ust. 4 ww. ustawy i nie powoduje, że organ ustalił wysokość dotacji wbrew zapisom ustawy. Organ I instancji wyjaśnił, że w zakresie korekty liczby uczniów rzeczą prowadzącego niepubliczną szkołę lub placówkę jest ustalenie i zorganizowanie takich wewnętrznych zasad jego funkcjonowania, aby dysponować miarodajną wiedzą odnośnie do stanu liczby uczniów na dzień 1 każdego miesiąca (elementem statutu placówki niepublicznej są zasady przyjmowania uczniów - art. 84 ust. 1 pkt 7 ustawy o systemie oświaty, który na mocy art. 82 ust. 4 tego aktu podlega kontroli właściwej jednostki samorządu terytorialnego). Nie stanowi to żadnego dodatkowego warunku, od spełnienia którego uzależnione jest prawo do dotacji. Realizacja tego obowiązku przez jednostkę samorządu terytorialnego uwarunkowana jest jedynie wiedzą uzyskiwaną od podmiotu prowadzącego szkołę niepubliczną, odnośnie do stanu liczbowego uczniów szkoły. Ponadto taka sama procedura udzielania dotacji obowiązywała Gminę Miasta R. nie tylko w miesiącu marcu, ale i we wszystkich miesiącach 2017 roku. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika też, że odniósł się do kolejnej kwestii zawartej w zastrzeżeniach do protokołu kontroli, a mianowicie iż zawiera on błędy rachunkowe, tj. nie uwzględnia wszystkich słuchaczy ujętych w listach obecności a wskazanych do dotacji (strona 17-18). Organ I instancji wskazał w tym zakresie, że to nadinterpretacja pełnomocnika skarżącej dotycząca analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego spowodowała błędną ocenę zakresu przeprowadzonej kontroli. Organ dotujący nie wskazuje uczniów do dotacji, albowiem zgodnie z ustawą o systemie oświaty obowiązek ten spoczywa na organie prowadzącym. Organ kontrolujący bada jedynie prawidłowość pobrania dotacji oświatowej w zakresie liczby uczniów, na których następnie organ dotujący przekazał dotację oświatową. W dalszej części uzasadnienia swojej decyzji Prezydent wskazał, że pełnomocnik skarżącej, uzasadniając przyjętą przez siebie liczbę uczniów, załączył w formie tabel rozliczenie liczby uczniów kontrolowanych szkół, która jest niezgodna z liczbą uczniów jaka została zgłoszona przez organ prowadzący szkoły w "informacjach miesięcznych o liczbie uczniów (...)" do Wydziału Edukacji w 2017 r. Z powyższego wynika, że organ I instancji odniósł się do wszystkich kwestii, które były przedmiotem zastrzeżeń zgłoszonych do protokołu kontroli w trakcie postępowania. W tych okolicznościach nie można zaakceptować oceny Kolegium, że sprawa niniejsza nie została w sposób dostateczny wyjaśniona, że organ I instancji nie odniósł się do nieuwzględnienia wszystkich słuchaczy ujętych na listach obecności a wskazanych do dotacji, nie wyjaśnił, dlaczego skarżąca kwestionuje sposób ustalenia liczby uczniów w marcu 2017 r., skoro w ten sam sposób ustalana była liczba uczniów poszczególnych szkół w pozostałych miesiącach. Kolegium zauważyło, że skarżąca i Prezydent mają odmienne stanowiska co do ilości uczniów uprawnionych do dotacji (strona 11 uzasadnienia decyzji). W ocenie Sądu, jeżeli SKO uznało przytoczone wyżej wyjaśnienia za niewystarczające, to miało kompetencję odniesienia się do tej kwestii w ramach merytorycznej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Natomiast odmienna ocena meritum danego problemu strony i organu nie jest powodem mieszczącym się w przyczynach uchylenia decyzji do ponownego rozpoznania w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Nie sposób bowiem w tym miejscu nie zwrócić uwagi, że dwuinstancyjność postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Tym samym organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie, powinien przeprowadzić w razie potrzeby po raz drugi postępowanie wyjaśniające, w tym dokonać ustaleń faktycznych. Działanie organu II instancji nie ma bowiem charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Kolegium, jako organ odwoławczy, posiada więc własną inicjatywę dowodową. Stosownie do art. 136 § K.p.a. może więc przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Na organie odwoławczym ciążą zatem te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Jeżeli więc organ I instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy – w miarę możliwości - winien uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie. Tymczasem zaskarżona decyzja nie zawiera wystarczającego wyjaśnienia odnośnie do konieczności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., a w szczególności z jakiej przyczyny niemożliwym było wydanie decyzji merytorycznej. Samo stwierdzenie organu odwoławczego, że brak jest możliwości uzupełnienia materiału dowodowego w oparciu o art. 136 K.p.a. jest niewystarczające. Wprawdzie protokół kontroli jest niewątpliwie kluczowym i istotnym dowodem w niniejszym postępowaniu, to jednak nie zostały zakwestionowane dokonane na jego podstawie ustalenia, a jedynie brak dogłębnej jego analizy. Sąd wskazuje przy tym, że ewentualne przeprowadzenie uzupełnienia takiej analizy, czy też ocena przez organ odwoławczy wniosków z niej płynących, nie przekracza możliwości tego organu do wydania w sprawie decyzji merytorycznej. Podkreślić należy, że tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy lub naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15, wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, oba publ. CBOSA). Sytuacja taka w sprawie niniejszej nie zachodzi. Reasumując, argumentacja przedstawiona przez SKO, jakkolwiek rozbudowana i wielowątkowa, w zestawieniu z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji nie mogła stanowić uzasadnienia dla zastosowania trybu z art. 138 § 2 K.p.a. Odpowiednie przeanalizowanie akt przez organ odwoławczy mogło natomiast pozwolić na samodzielne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy, a w konsekwencji merytoryczne rozpoznanie złożonego odwołania. W świetle powyższego Sąd uznał, że zarzucane przez SKO organowi I instancji uchybienia mogą być wyeliminowane przez ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Oznacza to tym samym, że przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. nie zostały przez organ odwoławczy wykazane, przez co doszło do bezpodstawnego uchylenia się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobligowany będzie do rozpoznania odwołania skarżącej z uwzględnieniem powyższych wytycznych Sądu. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 poz. 265 j.t.).