VIII SA/Wa 243/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej jako "Dyrektor ARiMR" lub "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej jako "k.p.a.") utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] (dalej jako "Kierownik ARiMR" lub "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2015 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że dniu [...] maja 2014 r. wpłynął do organu I instancji wniosek M. K. o przyznanie ww. płatności. We wniosku do przyznania płatności zostały zadeklarowane działki rolne o łącznej powierzchni - jednolita płatność obszarowa (JPO) - 7,08 ha. W dniu 3 lipca 2014 r. Kierownik ARiMR w trybie art. 50 § 1 k.p.a. wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień, odnośnie nieścisłości w zakresie deklaracji działek ewidencyjnych. W dniu [...] lipca 2014 r. strona odpowiedziała na wezwanie składając wymaganą korektę wniosku. Ponadto wnioskodawca złożył następujące oświadczenie: "w moim gospodarstwie nastąpiła pomyłka zasiewu na wszystkich gruntach ornych jest posiana sala dera natomiast nie została wpisana". Kierownik ARiMR wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, którą przyznał płatności JPO, do zadeklarowanej powierzchni pomniejszonej o kwotę [...] złotych ze względu na niezadeklarowanie we wniosku wszystkich gruntów rolnych będących w posiadaniu rolnika. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że oświadczenie o błędnym wypełnieniu wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. nie mogło zostać uwzględnione bowiem dodawanie nowych powierzchni lub inne zmiany we wniosku w zakresie uprawnień do płatności, rolnik może dokonywać jedynie do dnia 31 maja (roku złożenia wniosku) lub też z sankcjami do ostatecznego terminu wyznaczonego na złożenie wniosku, tj. do dnia [...] czerwca 2014 r. Decyzja została doręczona stronie w dniu [...] grudnia 2014 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. M. K. złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie dotyczącej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W uzasadnieniu wskazał, że jego wniosek o przyznanie płatności został błędnie wypełniony poprzez brak wpisania roślin strączkowych przez osobę, która faktycznie wypełniała wniosek. W dniu [...] stycznia 2015 r. Kierownik ARiMR wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, uzasadniając powyższe brakiem zaistnienia przesłanek warunkujących wznowienie postępowania. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. rolnik wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Strona uzasadniła zażalenie błędnym wypełnieniem wniosku w postaci braku wpisania roślin strączkowych przez osobę wypełniającą wniosek. Dyrektor ARiMR utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, wyjaśnił, że wznowienie postępowania może nastąpić z urzędu lub na wniosek strony. Wniosek o wznowienie postępowania składa się do organu, który wydał decyzję w I instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona postępowania dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania (art. 148 k.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego określa jednak przypadki niemożności uchylenia decyzji (art. 146 k.p.a.). Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (art. 146 § 1 k.p.a.). Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyli dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). Artykuł ten chroni zasadę trwałości stosunków prawnych, ze względu na upływ czasu lub bezzasadność prowadzenia postępowania, które nie mogłoby niczego zmienić w sytuacji strony bądź organu. O wznowieniu postępowania rozstrzyga organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Organy I instancji posiadają właściwość do wznowienia postępowania tylko w odniesieniu do decyzji, których nie zaskarżono w drodze odwołania. Tracą one swoją kompetencję na rzecz organu wyższego stopnia, jeżeli ich działanie lub zaniechanie jest przyczyną wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania następuje w formie postanowienia, niezaskarżalnego w drodze zażalenia. Odmowa wznowienia postępowania ma formę postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 149 § 3 k.p.a.). Organ odwoławczy zauważył, że podanie strony o wznowienie postępowania nie wskazało żadnych przesłanek z art. 145 k.p.a., które umożliwiałyby wznowienie postępowania w trybie ww. przepisu. Nadto, zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Następnie Dyrektor ARiMR stwierdził, że wnioskodawca nie przedstawił żadnych okoliczności faktycznych ani prawnych, które pozwalałyby zakwalifikować je jako przesłanki wznowienia postępowania o których traktuje przepis art. 145 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie - płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 - zostały przyznane zgodnie z żądaniem wyrażonym we wniosku o przyznanie płatności złożonym w dniu [...] maja 2014 r. Okoliczności na które powołał się wnioskodawca, wskazując na błędne wypełnienie wniosku przez osobę, której zlecił to M. K., nie stanowią przyczyny, umożliwiającej wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy podniósł, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek strony. Złożenie wniosku wszczyna postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się załatwieniem sprawy rozstrzygnięciem przewidzianym w art. 149 k.p.a. Obowiązkiem organu, do którego wpływa wniosek o wznowienie postępowania jest zbadanie w pierwszej kolejności, czy wniosek został wniesiony przez osobę będącą stroną, czy został on złożony w ustawowym terminie oraz czy wnoszący go podmiot powołuje się na przesłanki określone w art. 145 § 1 lub 145a k.p.a. Dopiero pozytywna weryfikacja wniosku pod względem ww. przesłanek może skutkować wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 2 k.p.a., a dalej przeprowadzeniem przez organ postępowania, co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W przypadku zaś nie spełnienia którejkolwiek z przyczyn formalnych, o których mowa wyżej, organ, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., zobowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 1991 r. przesłanką odmowy wznowienia postępowania może być żądanie wznowienia postępowania z przyczyny innej niż wymienione enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a. Okoliczność taka zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem jak słusznie ustalił organ I instancji, wniosek strony o wznowienie postępowania nie zawierał żadnych okoliczności dających podstawę do wszczęcia postępowania wznowieniowego, o którym traktuje art. 145 § 1 k.p.a. W szczególności za takie okoliczności, nie może zostać uznane błędne wypełnienie wniosku i na tej podstawie domaganie się skorygowania wniosku i przyznania płatności pomimo przekroczenia terminu na złożenie takiego wniosku. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania bez przedstawienia jakichkolwiek przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., które mogłyby stanowić podstawę do przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. W tym stanie rzeczy wydanie przez organ I instancji postanowienia o odmowie wznowienia postępowania było zasadne. Jedynie bowiem spełnienie wszystkich przesłanek łącznie (zachowanie terminu miesiąca na złożenie wniosku oraz wskazanie okoliczności stanowiących podstawę wznowienia) może spowodować wznowienie postępowania na żądanie strony. Pismem z dnia 20 marca 2015 r. M. K. (dalej jako "skarżący") wniósł skargę na ww. postanowienie organu odwoławczego. W uzasadnieniu skargi podniósł, że postanowieniom organów obu instancji zarzuca nieuwzględnienie argumentów skarżącego o niezawinionej pomyłce we wniosku o przyznanie płatności. Wskazał, że wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich są dość skomplikowane i dlatego wielu rolników wybiera pomoc pracowników urzędu gminy. Pracownica urzędu gminy wypełniająca jego wniosek nie wpisała zaś upraw strączkowych na kilku hektarach, co spowodowało obniżenie płatności o [...] tysiące złotych. W lipcu 2014 r. organ I instancji prowadził kontrolę wniosku skarżącego, który to złożył pismo informujące o błędzie w wypełnionym wniosku. Pomimo tego, organ I instancji wydał decyzję z której wynika, że wniosek nie został poprawiony. Z uwagi na powyższe, zdaniem skarżącego, zarówno jego wniosek o wznowienie postępowania, jak i skargę należy uznać za zasadne. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej zwana "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Mając na uwadze ww. kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarówno bowiem zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie o odmowie wznowienia postępowania nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wyjaśnić, że wznowienie postępowania jest instytucją o charakterze nadzwyczajnym i jako takie stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej. Stwierdzenie faktu występowania jednej z przyczyn wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 k.p.a. rodzi po stronie właściwego organu konieczność wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Na podstawie zaś ww. przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Zgodnie z poglądami doktryny odmowa wznowienia postępowania możliwa jest w razie gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne, albo gdy strona złożyła żądanie wznowienia z uchybieniem ustawowego terminu z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. W myśl art. 149 § 2 k.p.a. podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia jak i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy stanowi postanowienie o wznowieniu postępowania. Oznacza to, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie zostało wniesione z zachowaniem terminów z art. 148 k.p.a. Na tym też etapie organ bada również, czy wniosek pochodzi od strony. Zgodnie bowiem art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Tak więc, zauważyć należy, że odmowa wznowienia postępowania może nastąpić z przyczyn formalnych. W takiej zaś sytuacji, stosownie do art. 149 § 3 k.p.a. odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. W postępowaniu wznowieniowym odróżnia się bowiem dwa etapy. W toku pierwszego etapu organ wstępnie bada dopuszczalność wznowienia postępowania, zachowanie terminu oraz weryfikuje czy strona wskazała ustawową podstawę wznowienia. Natomiast ocena przesłanek wznowienia postępowania realizowana jest dopiero w drugim etapie postępowania. Organ bada wówczas, czy oprócz wskazanej przez podmiot inicjujący postępowanie podstawy wznowienia, spełnione są inne ustawowe przesłanki wzruszenia decyzji. W ocenie Sądu, organ I instancji prawidłowo zastosował przepis art. 149 § 3 k.p.a. i odmówił wznowienia postępowania administracyjnego. Podanie bowiem, jako przesłanki wznowienia innej przyczyny niż wymieniona w art. 145 § 1 k.p.a., a taki przypadek - co jednoznacznie wynika z treści wniosku o wznowienie postępowania – zachodzi w niniejszej sprawie, stanowi podstawę do odmowy wznowienia postępowania. Wyczerpujące wyliczenie podstaw wznowienia postępowania oznacza niedopuszczalność wznowienia postępowania na podstawie niewyliczonej w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, która ustanowiona jest w art. 16 § 1 k.p.a., niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia podstaw wznowienia postępowania. Już zatem z tej przyczyny niedopuszczalne było wznowienie postępowania i badanie podanej przez strony przesłanki. Pomyłka przy wypełnieniu wniosku o przyznanie płatności nie stanowi bowiem przesłanki wznowienia postępowania. Wobec oczywistości braku przesłanki wznowienia postępowania, zasadna była więc odmowa jego wznowienia. W przypadku złożenia przez stronę podania o wznowienie postępowania w oparciu o przesłanki wskazane w art. 145 § 1 k.p.a. istotną kwestią jest również ustalenie przez organ administracji publicznej, czy podanie to zostało wniesione w terminie przewidzianym w art. 148 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się zgodnie, że organ administracji jest obowiązany z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1912 r. sygn. akt II OSK 1585/11 publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie zaś do treści art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Z przytoczonego uregulowania wynika zatem, że strona może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Z akt sprawy nie wynika zaś, aby skarżący zachował ww. termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania. O pomyłce w wypełnieniu wniosku skarżący wiedział już [...] lipca 2014 r. informując o tym organ I instancji, natomiast wniosek o wznowienie postępowania złożył dopiero w dniu [...] stycznia 2015 r. W ocenie Sądu, Dyrektor ARiMR słusznie stwierdził, że skarżący nie przedstawił żadnych okoliczności faktycznych ani prawnych, które pozwalałyby zakwalifikować je jako przesłanki wznowienia postępowania o których traktuje przepis art. 145 § 1 k.p.a. Okoliczności na które bowiem powołał się skarżący, tj. błędne wypełnienie wniosku przez osobę, której to zlecił, nie stanowią przyczyny, umożliwiającej wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 k.p.a. Zgodzić się więc należy z organem odwoławczym, że skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania bez przedstawienia jakichkolwiek przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., które mogłyby stanowić podstawę do przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Jedynie zaś spełnienie wszystkich przesłanek łącznie, tj. zachowanie terminu miesiąca na złożenie wniosku oraz wskazanie okoliczności stanowiących podstawę wznowienia może spowodować wznowienie postępowania na żądanie strony. W związku z powyższym, skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić, o czym orzeczono w sentencji wyroku.