VIII SA/Wa 243/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy w [...] (dalej jako organ) działając na podstawie art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (DZ.U Nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej jako u.s.g.) i art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (DZ.U z 2006 roku, nr 123, poz. 858 ze zm. dalej jako ustawa) podjęła w dniu 24 marca 2011 roku uchwałę nr VII/36/11 w sprawie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy [...]. Pismem z dnia 20 lutego 2018 roku Prokurator Rejonowy w [...] (dalej jako skarżący) zaskarżył wyżej opisaną uchwałę. Przedmiotowej uchwale zarzucił istotne naruszenie: - art. 7 i art. 94 Konstytucji RP (DZ.U z 1997 roku, nr 78, poz. 483) oraz art. 19 ust.1 i 2 ustawy przejawiające się w niewypełnieniu delegacji ustawowej i modyfikowaniu przepisów ustawowych przy jednoczesnym zaniechaniu uregulowania zagadnień wyszczególnionych w upoważnieniu ustawowym, skutkujące brakiem jej należytego wykonania, tj. - braku uregulowania sposobu dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, a zatem brak takiego zapisu jest tożsamy z niewypełnieniem delegacji ustawowej, zawartej w art. 19 ust.2 ustawy; - § 2 pkt 2 wprowadza definicje legalną ,,odbiorcy‘’ w sytuacji gdy w ustawie jest już legalna definicja ,,odbiorcy usług‘’, w związku z czym jest modyfikowanie legalnej definicji ustawowej; - § 2 pkt 6 i 10 powtarza definicje legalną ,,wodomierza głównego‘’ oraz ,,urządzenia pomiarowego’’, które jest zawarte odpowiednio w art. 2 pkt 19 i 15 ustawy, a rada gminy nie została upoważniona do normowania aktem prawa miejscowego pojęć, którym wartość normatywną przypisał we własnym zakresie ustawodawca; - § 2 pkt 7, 8, 9 i 11 wprowadza legalne definicje takich pojęć jak – wodomierz, dodatkowy wodomierz, wodomierz na własnych ujęciach wody, okres obrachunkowy – podczas gdy ustawodawca wprost nie upoważnił rady gminy do tworzenia własnych definicji legalnych; - § 3 ust.1 stanowi powtórzenie art. 5 ust.1 ustawy; - § 6 stanowi powtórzenie art. 6 ust.1 ustawy; - § 7 stanowi powtórzenie art. 6 ust.2 ustawy; - § 8 pkt 1, 2, 3, 4 stanowi powtórzenie przepisu art. 6 ust.3 ustawy; - § 9 reguluje sytuacje uprawniające przedsiębiorstwo do podejmowania określonych czynności kontrolnych i wiąże się z ingerencją w sferę konstytucyjnie chronionego prawa własności powtarzając i modyfikując regulacje art. 7 ustawy; - § 10 stanowi powtórzenie przepisu art. 6 ust.4 ustawy; - § 11 stanowi powtórzenie przepisu art. 6 ust.5 ustawy; - § 12 reguluje kwestie związaną z zawarciem umowy z korzystającymi z lokali osobami w sytuacji gdy nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi i stanowi powtórzenie i modyfikację przepisu art. 6 ust.6 ustawy i wprowadza dodatkowe przesłanki zawarcia takich umów, których nie ma ustawie; - § 13 stanowi powtórzenie art. 6 ust.7 ustawy; - § 15 wprowadza zapis, zgodnie z którym treść umowy nie może ograniczać praw i obowiązków stron wynikających z przepisów ustawy, przepisów wykonawczych do ustawy oraz niniejszego regulaminu, w sytuacji gdy kwestia ta jest uregulowana w przepisach powszechnie obowiązujących, a mianowicie Konstytucji RP, która ustanawia hierarchię źródeł prawa; - § 18 stanowi powtórzenie art. 26 ust. 1 oraz art. 27 ust.1,4,5 i 6 ustawy; - § 19 stanowi powtórzenie rozporządzenia wydanego na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy; - § 20 regulaminu określa zasady związane z tym kto i jakie koszty ponosi w zakresie montażu i utrzymania wodomierzy i urządzeń pomiarowych, które dotyczą materii kompleksowo uregulowanej w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy; - § 22 stanowi powtórzenie art. 31 ustawy; - § 23 określa zasady dotyczące przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej modyfikując tym samym przepisy ustawy – art. 15 ust.4, który stanowi w tym zakresie kompleksową regulację; - § 24 ust. 3 pozwala, żeby przedsiębiorstwo ustaliło wzór wniosku o przyłączenie do sieci, a zatem zapis ten jest sprzeczny z art. 19 ust. 2 ustawy, bowiem rada gminy nie została upoważniona do ustalania jakichkolwiek wzorów wniosków, czy podań; - § 26 nakłada na osoby ubiegające się o przyłączenie do sieci dodatkowe obowiązki, które nie są przewidziane w ustawie, tymczasem nałożenie obowiązków nie może nastąpić w akcie prawa miejscowego; - § 32 pozwala, żeby zarządca sieci ustalił wzór wniosku o przyłączenie do siec, a zatem zapis ten jest sprzeczny z art. 19 ust.2 ustawy, bowiem rada gminy nie została upoważniona do nakładania na zarządcę sieci wodociągowej obowiązku ustalania jakichkolwiek wzorów wniosków, podań, czy protokołów; - § 37 ust.2 poprzez ograniczenie sposobów zgłaszania skarg, w sytuacji gdy rada gminy została jedynie upoważniona do ustalania sposobu załatwiania skarg; Istotne naruszenie prawa tj. art. 747 i art. 759 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (Dz.U z 2017 roku, poz. 459) poprzez: - ustanowienie w § 16 zapisu, że w przypadku zmiany odbiorcy usług następuje wygaśniecie umowy zawartej z dotychczasowym odbiorcą, podczas gdy przepis ten jest sprzeczny z art. 747 k.c. Rada Gminy zobowiązana jest tylko do określenia szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, a upoważnienie to nie obejmuje określenia warunków i trybu rozwiazywania umów czy też przesłanek wygaśnięcia zawartych umów albo skutków tych zdarzeń; - ustanowienie w § 28 szczegółowych elementów, które musi zawierać umowa o przyłączenie, co jest sprzeczne z art. 750 k.c., bowiem przepis ten w powiazaniu z art. 734 k.c. samodzielnie określa istotne warunki umowy o świadczenie usług, a taką umową jest umowa zawierana z przedsiębiorstwem. W uzasadnieniu skargi skarżący podnosił, że popiera stanowisko utrwalone w doktrynie postępowania administracyjnego, zgodnie z którym powtórzenie regulacji przepisów powszechnie obowiązujących, bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi jedną z form wykroczenia poza zakres ustawowego upoważnienia. Przy takim rozumieniu uchybień polegających na wielokrotnym powtarzaniu i modyfikowaniu w akcie prawa miejscowego przepisów ustawy zasadnym jest postawienie tylko jednego zarzutu naruszenia art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 19 ust.2 ustawy i w jego ramach wskazanie wszystkich zapisów tego aktu, które te przepisy naruszają. Zgodnie z art. 7 i 94 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), a nadto organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Przepisy wprost wskazują, że podstawą do wydania aktu prawa miejscowego może być tylko wyłącznie upoważnienie ustawowe i taki akt musi być zgodny z tym upoważnieniem, musi go wypełniać, nie może w żaden sposób regulować tego co nie zostało tam wskazane. Jakiekolwiek przekroczenie przez akt prawa miejscowego ustawowego upoważnienia skutkuje nieważnością całego aktu lub jego części, w zależności od rangi uchybienia i ustalenia, czy bez konkretnego zapisu pozostała część może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Zaskarżona uchwała w zakresie licznych powtórzeń ustawowych narusza również § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej (DZ.U z 2016 roku, poz. 283). W sytuacji gdy ustawa wprost utworzyła konkretną definicję, to akt prawa miejscowego nie może jej powtarzać. Nie może takiej definicji nadawać innej nazwy. We wskazanych paragrafach zaskarżonej uchwały powtórzono definicje legalne zawarte w ustawie. W §2 pkt 7, 8, 9, 11 wprowadzono legalne definicje niektórych pojęć, podczas gdy art. 19 ust.1 ustawy będący podstawą do stanowienia regulaminu nie zawiera takiego upoważnienia. Uregulowanie tego, do czego rada gminy nie została upoważniona w istotny sposób narusza przepisy Konstytucji RP. W § 12 i 23 regulaminu organ bezprawnie zmodyfikował treść przepisów ustawy i wprowadził dodatkowe warunki. W § 24 ust.3 i 32 regulaminu ustalono wzór wniosku o przyłączenie do sieci do czego rada gminy nie była upoważniona. W § 16 i 28 zaskarżonej uchwały doszło do ingerencji w przepisy prawa powszechnie obowiązującego art. 747 i art. 750 kodeksu cywilnego. W ocenie skarżącego wskazywane naruszenia mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust.3 u.s.g. W sytuacji licznych powtórzeń ustawy, ich modyfikacji, jak też nie wypełnienie w całości delegacji należy ocenić jako dające podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Zdaniem organu powtórzenie zapisów ustawowych w regulaminie można uznać za uchybienie techniczne w zakresie techniki legislacji, lecz nie za istotne naruszenie prawa, wymagające interwencji sądu. Wpisanie do regulaminu przepisów definicji pojęć, które uprzednio już zostały zdefiniowane w aktach prawnych wyższego rzędu miało służyć prawidłowemu rozumieniu całego regulaminu przez mieszkańców gminy. Organ odwołał się o stanowiska zawartego w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 kwietnia 2013 roku, sygn. akt II SA/Go, iż zasady techniki prawodawczej nie mogą stanowić podstawy do uznania, iż doszło do naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały w całości lub w części. W doktrynie i w judykaturze za naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się naruszenie istotne tj. uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawa. Do takich podstaw można zaliczyć podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały o określonej treści, czy niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy naruszenia procedury podjęcia uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga organu nadzoru jest zasadna albowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż uchwała Rady gminy [...], stosownie do art. 19 ust.1 zdanie drugie ustawy stanowi akt prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez prokuratora nie było ograniczone czasem. Organ uchwalający akt prawa, w tym również miejscowego związany jest również zasadami i regułami techniki prawodawczej, ujętymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie ,,Zasad techniki prawodawczej’’ (DZ.U nr 100, poz. 98 dalej jako rozporządzenie). Zgodnie z § 143 załącznika do tego rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI z wyjątkiem § 142, dziale II oraz dziale I rozdziału 2 -7, chyba, że przepisy odrębne stanowią inaczej. Podstawę prawną spornej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust.2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 19 ustawy. Powołane przepisy upoważniają organy gminy do stanowienia prawa w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Powoływanie przepisów ustawy o samorządzie gminnym było zbędne, gdyż już art. 19 ust.1 ustawy wynika kompetencja do podejmowania uchwał w przedmiotowej sprawie, który wskazuje, iż rada gminy (.....) uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (.....). Regulamin jak stanowi art. 19 ust.2 ustawy powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1. minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo –kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2. szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3. sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4. warunki przyłączenia do sieci, 5. techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych, 6. sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7. sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8. standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9. warunki dostarczania wody na cele przeciw pożarowe. Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania kontrolowanej uchwały i ściśle określa zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania rady gminy. Regulamin dostarczania wody nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący i określa, co oznacza, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w cytowanym art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. Należy pamiętać o unormowaniach z § 137 i § 143 rozporządzenia w sprawie ,,zasad techniki prawodawczej‘’, zgodnie z którymi w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, umów międzynarodowych i rozporządzeń. Zaskarżona uchwała we wskazanych przez stronę skarżącą powtarza zapisy ustawy, bądź powtarzając je jeszcze dokonuje jego modyfikacji przepisów ustawy (§ 2 pkt 2, 6 – 11, § 3, § 6, § 7, § 8 pkt 1-4, § 9, § 10 – 13, § 15, § 18 – 20, § 22 – 24 ust.3). Należy zauważyć, iż zgodnie z § 118 w związku z § 148 rozporządzenia w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest co do zasady aktem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa. Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenia regulacji ustawowych naruszają nie tylko wyżej powołane zapisy rozporządzenia, ale także art. 7 i 94 Konstytucji, stanowiąc uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia ustawowego, bądź z przekroczeniem jego granic. Stanowisko takie zostało zawarte w linii orzeczniczej sądów administracyjnych( por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 roku, sygn. akt II SA/Ka 1831/02, wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2002 roku, sygn. akt II SA/Ks 508/02). NSA w wyroku z 14 października 1999 roku, sygn. akt II SA/Wr 1179/90 uznał, że ,,uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba liczyć się bowiem z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do częściowej lub całkowitej intencji prawodawcy‘’. Biorąc pod uwagę poczynione rozważania nie budzi wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust.2 ustawy. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć, że uchwalając na jego podstawie regulamin, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień ustawodawca posłużył się sformułowaniem ,,regulamin określa‘’, co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Skarżący trafnie zarzuca, iż zaskarżona uchwała nie objęła swoją materią zakresu z punktu 9 art. 19 ust.2 ustawy, a mianowicie – warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Należy zgodzić się ze skarżącym, że w uregulowania regulaminu w § 16 i § 28 naruszają przepisy art. 747 i art. 759 kodeksu cywilnego. W przypadkach elementów umowy i wygaśnięcia umowy zlecenia mają zastosowanie wskazane przepisy kodeksu cywilnego i niedopuszczalne jest modyfikowanie rozwiązań ustawowych, co należy zakwalifikować do istotnych naruszeń. W konsekwencji omówionych istotnych naruszeń prawa w treści regulaminu, ich rozmiaru, koniecznym było w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.