VIII SA/Wa 246/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. sprawy ze skargi P. M. wspólnika spółki cywilnej "[...]" na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] 1. wymierza Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2011 r., sygnatura akt VIII SA/Wa 755/10; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącego P. M. wspólnika spółki cywilnej "[...]" kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VIII SA/Wa 755/10) uwzględnił skargę P.M. - wspólnika spółki cywilnej D. A. i uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] wydane w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie płatności bezpośrednich. Wyrok ten stał się prawomocny od dnia [...] października 2012 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że ww. decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, m.in. art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "K.p.a.") które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W dniu [...] grudnia 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. zwrócił Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w B. jako organowi I instancji akta administracyjne ww. sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 755/10. W dniu [...] stycznia 2013 r. P. M. działając w imieniu spółki cywilnej D. A. wezwał Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. do wykonania ww. wyroku i niezwłocznego załatwienia sprawy płatności obszarowych dla spółki za 2009 r. W dniu [...] lutego 2013 r. P.M. - wspólnik spółki cywilnej D. A. (dalej jako "strona skarżąca") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na niewykonanie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Bi. wyroku tego Sądu z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 755/10 wnosząc o wymierzenie organowi grzywny, zobowiązanie organu do wydania decyzji oraz orzeczenie o istnieniu uprawnienia spółki do dopłat. W uzasadnieniu skargi podniósł, że pomimo uprawomocnienia się ww. wyroku organ nie wydał decyzji w ponownie prowadzonym postępowaniu. Organ pozostaje zaś w bezczynności po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, jeżeli nie rozpoznał sprawy w powtórnym postępowaniu prowadzonym na skutek wyroku sądowego, mimo upływu terminu określonego w ustawie, np. art. 35 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Organ dodał nadto, że powodem niewydania decyzji do dnia wniesienia skargi jest bardzo obszerny materiał dowodowy i skomplikowany charakter sprawy. W dniu [...] maja 2013 r. do Sądu wpłynęło pismo procesowe organu, w którym wskazał on, że spółka cywilna zmieniła siedzibę, w związku z czym nastąpiła zmiana organu właściwego do wydania decyzji w sprawie. Dodatkowo organ podniósł, że to strona skarżąca przedłuża postępowanie nie odpowiadając w terminie na wezwanie organu z dnia [...] lutego 2013 r. Na rozprawie przed Sądem w dniu [...] maja 2013 r. strona skarżąca popierając skargę wniosła o zasądzenie kosztów postępowania w wysokości wpisu sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola taka polega m.in. na rozpoznawaniu skarg na niewykonanie wyroku sądu administracyjnego. Stosownie do art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej jako "p.p.s.a") w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Rozpatrywana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu w sprawie zaszły wszelkie formalne i materialne przesłanki wymierzenia Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w B. grzywny za niewykonanie wyroku z dnia 13 stycznia 2011 r. w wymaganym przez przepisy prawa terminie. W tym miejscu należy wyjaśnić, że istota skargi wszczynającej postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku sądu sprowadza się jedynie do żądania zastosowania przez sąd określonych środków mających na celu dyscyplinowanie organu za niewykonanie wyroku sądowego. Wymierzenie grzywny następuje w razie uwzględnienia skargi wniesionej przez stronę, która uprzednio zwróciła się do organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. Z art. 154 § 1 p.p.s.a. wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności lub przewlekle prowadzić postępowanie po wyroku uchylającym zaskarżony akt. Po drugie zaś, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W niniejszej sprawie obie wskazane przesłanki zostały spełnione. Analizując treść uregulowania zawartego w omawianym przepisie należy zauważyć, że przewidziana w nim możliwość wymierzenia przez sąd grzywny organowi pozostającemu w zwłoce w wykonaniu orzeczenia sądu, nie zakłada w żadnym razie automatyzmu w zastosowaniu przez sąd tej sankcji, jeśli tylko strona - po uprzednim wezwaniu organu do wykonania wyroku - wniesie skargę z żądaniem wymierzenia organowi grzywny, a sąd stwierdzi, że upłynęły ustawowe terminy załatwienia sprawy. Rozpoznając skargę strony opartą na przesłankach określonych w ww. przepisie, sąd administracyjny jest obowiązany wziąć pod uwagę nie tylko fakt niewydania przez organ odpowiedniego aktu bądź dokonania czynności, ale także rozważyć wszelkie okoliczności związane z pozostawaniem przez organ w zwłoce z załatwieniem sprawy. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 426/05 (Lex nr 198147), a także w wyroku z dnia 5 października 2009 r. sygn. akt I OSK 201/09 (niepublikowany) stwierdzając, że wymierzenie organowi grzywny może mieć miejsce tylko wtedy, gdy po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, organ administracji pozostaje w bezczynności z przyczyn od niego zależnych. Skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni podziela. Stan bezczynności w rozumieniu powołanego przepisu ma miejsce wówczas, gdy organ w powtórnym postępowaniu prowadzonym po wyroku sądu administracyjnego, mimo upływu terminu określonego w art. 35 K.p.a., nie rozpoznaje sprawy. W przypadku wyroku uchylającego akt organu terminy określone w art. 35 K.p.a. zaczynają swój bieg od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych, stosownie do treści art. 286 § 2 p.p.s.a. Wskazać przy tym należy, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a., a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego [por. postanowienie z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt IV SA 105/00 (Lex nr 53462)] wynika, że "Zasada sformułowana w art. 6 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 K.p.a. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 K.p.a.) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 K.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa" [por. wyrok z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt. IV SA 105/00 (Lex nr 53462)]. W powyższym tonie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I SAB 155/99 (publ. Lex nr 47244) uznając, że: "Brak akt, konieczność zebrania materiału dowodowego, czy powstanie zaległości nie może być okolicznością usprawiedliwiającą bezczynność organu w rozumieniu art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.), ale są obrazem niedowładu organizacyjnego organu". Stanowisko to zachowuje aktualność również na tle obowiązujących przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek, pozorowanych działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia sprawy. W ocenie Sądu zwłoka organu w niniejszej sprawie wynosi ponad 2 miesiące. Od zwrotu bowiem akt organowi, co miało miejsce [...] grudnia 2012 r., do dnia wydania przez organ wezwania z dnia [...] lutego 2012 r., organ nie tylko nie wydał decyzji w sprawie, ale nie podjął też żadnej czynności procesowej zmierzającej do jej załatwienia. Taka bezczynność organu jest nie do zaakceptowania, bowiem taki sposób prowadzenia postępowania świadczy nie tylko o opieszałości organu, ale generuje również przewlekłość postępowania. Wypada wprawdzie zauważyć, że w aktach niniejszej sprawy znajduje się wezwanie organu z dnia [...] stycznia 2013 r. do złożenia wyjaśnień w sprawie wniosku o przyznanie stronie skarżącej płatności ONW na rok 2009, niemniej jednak w ocenie Sądu dotyczy to innej sprawy. Wyrok tutejszego Sądu z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 755/10 dotyczył bowiem płatności bezpośrednich, a nie płatności ONW. Z uwagi na podnoszone przez organ argumenty dotyczące skomplikowanego charakteru sprawy i obszernego materiału dowodowego, jak również podjęcie przez organ działań zmierzających do załatwienia sprawy, Sąd stosownie do art. 154 § 2 p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić należy, że wysokość grzywny ma spełniać funkcję dyscyplinująco -restrykcyjną zmierzającą do nakłonienia organu do wykonania bez zwłoki nałożonego na niego w wyroku obowiązku. Wymierzając wysokość grzywny Sąd zastosował jej miarkowanie i uzależnił jej wysokość od stopnia winy organu w niewykonaniu wyroku uznając, że wymierzona wysokość grzywny będzie adekwatna do wyżej ustalonych okoliczności i uchybień organu, mając przy tym na względzie rodzaj podejmowanych czynności w sprawie po wyroku Sądu, upływ czasu od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi i stopień uchybienia terminom załatwienia sprawy. Dodatkowo zważyć należy, że niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy to o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania oraz przestrzegania. W związku z wnioskami zawartymi w skardze, należy również wyjaśnić, że Sąd w niniejszym wyroku nie rozstrzyga o istnieniu uprawnienia strony skarżącej do dopłat. Z uwagi na zmianę siedziby organu właściwego do załatwienia sprawy Sąd nie ma zaś możliwości zobowiązania Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. do wydania decyzji w sprawie. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 154 § 1, 2 i 6 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego obejmujących wpis w kwocie [...] zł orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.