VIII SA/Wa 247/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. sprawy ze skargi M.A. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Syg. akt VIII SA/Wa 247/08 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] marca 2008 roku, nr [...] Minister Infrastruktury, biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zmianami) dalej jako k.p.a., po rozpoznaniu wniosku M. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 roku, nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] sierpnia 1988 roku, nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...], oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni [...] m² oraz decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w R. z dnia [...] grudnia 1988 roku nr [...] utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 1988 roku w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości, natomiast uchylającej tę decyzję w części dotyczącej ustalenia odszkodowania i orzekającej w tej części o przyznaniu odszkodowania w kwocie 7.668 213 zł - utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 roku, nr [...]. Organ ustalił, że decyzją z dnia [...] sierpnia 1988 roku, nr [...] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej przy ulicy [...], oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni [...] m², zapisanej w księdze wieczystej nr rep [...], stanowiącej własność M. A. i W. A. oraz o przyznaniu odszkodowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 1998 roku, nr [...] Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w R. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 1988 roku w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości, natomiast uchylił w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania i orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 7. 668 213 zł. Wyrokiem z dnia 13 czerwca 1989 roku, syg. akt SA/Lu – 156/89 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie oddalił skargę na decyzję Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w R. z dnia [...] grudnia 1998 roku. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w R. z dnia [...] grudnia 1988 roku wystąpił M.A. Decyzją z dnia [...] marca 2003 roku, nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] maja 2003 roku, nr [...] - Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1998 roku wskazując, iż M. A., który na mocy aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 1994 roku – umowy darowizny o przekazaniu wszelkich roszczeń z tytułu wywłaszczenia – nie ma przymiotu strony w sprawie o stwierdzenie nieważności. Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2006 roku, syg. akt I SA/Wa 751/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2003 roku i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2003 roku wskazując, że osoby obdarowane przez byłych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości prawami roszczeniowymi, które przysługiwały darczyńcom, mają przymiot strony w rozumieniu art. 157 § 2 w związku z art. 28 k.p.a. - w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 roku, nr [...] Minister Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w R. z dnia [...] grudnia 1988 roku oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z [...] sierpnia 1998 roku. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ administracji publicznej nie ma uprawnień do podważania oceny prawnej zawartej w wyroku sądowym, który ocenił legalność decyzji dotyczących wywłaszczania i przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Pismem z dnia 30 sierpnia 2007 roku M. A. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie organu kwestionowana decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji były przedmiotem oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie w wyroku z dnia 15 sierpnia 1988 roku. Organ podnosił, że moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 roku ( Dz.U. nr 135, poz. 1270) oznacza, że sądy i organy państwowe muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia nie może już być ona ponownie badana. Organ odnosząc się do zarzutu, iż nie odniesiono się do określenia sposobu (ratalnego) wypłaty odszkodowania podnosił, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 czerwca 1989 roku wskazał – " W części ustalającej odszkodowanie decyzja ta również nie narusza zasad wynikających z art. 59 ust. 1, 3 i 4, art. 62 i art. 63 ust. 1 powołanej ustawy. Rozłożenie na raty płatności przyznanego odszkodowania wynika z postanowień art. 59 ust. 2 ustawy i decyzja zaskarżona nie narusza tego przepisu ‘’. Z tego względu, zdaniem organu decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 roku nie narusza prawa, a podjęte rozstrzygnięcie znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. Skargę na decyzję organu odwoławczego złożył M. A. Skarżący wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymującej ja decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 roku, nr [...]; 2) zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego wadliwa jest decyzja, która uzasadnia odmowę stwierdzenia nieważności decyzji tylko i wyłącznie tym, że zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie. Tymczasem już po wydaniu wyroku Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w R. w piśmie z dnia [...] lipca 1989 roku, sporządzonym na skutek interwencji poselskiej podał, że dysponowano w tamtym czasie działkami budowlanymi, a zatem nic nie stało na przeszkodzie w uwzględnieniu wniosku osób wywłaszczonych o to, aby została im przyznana nieruchomość zamienna. W ocenie skarżącego organ I Instancji podczas całego procesu wywłaszczeniowego, jak również po jego zakończeniu nie stosował się do art. 27 ustawy o wywłaszczaniu nieruchomości. Uważa, że przyznane odszkodowanie było ewidentnie zaniżone i nie zostało poddane właściwej waloryzacji. Z tego względu, zdaniem skarżącego twierdzenie, że Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie badał również sprawę i w tym zakresie jest nieuprawnione. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga M. A. nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 , poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz.1270, ze zmianami) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób dostateczny wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżone decyzje są zgodne z prawem, a w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 1981 roku, S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2002 roku, syg. akt II SA 2554/04, LEX nr 77 220). Zdaniem Sądu stanowisko zajęte przez organ administracji w zaskarżonej decyzji o mocy wiążącej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 13 czerwca 1989 roku, syg. akt SA/Lu 156/89 zasługuje na aprobatę. Przywołany przez organ przepis art. 170 p.p.s.a. stanowiący, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, należy wiązać z przepisem art. 99 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271, ze zmianami). Przepis ten stanowi, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 roku, z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Złożony przez skarżącego wniosek z dnia 27 grudnia 2002 roku o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w R. z dnia [...] grudnia 1988 roku, nr [...] z powodu rażącego naruszenia prawa nie mógł zostać uwzględniony z powodu, że wyrokiem z dnia 13 czerwca 1989 roku Naczelny Sąd Administracyjny – Wydział Zamiejscowy w Lublinie oddalił skargę poddając kontroli merytorycznej przedmiotową decyzję. Decyzja ta była badana przez Sąd również pod kątem występowania przesłanek nieważnościowych. Przepisami procedury, na podstawie których Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał sprawę w 1989 roku były przepisy ustawy kodeks postępowania administracyjnego. Należy zauważyć, iż przepis art. 206 k.p.a., obowiązujący w dacie rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowił, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Przepis art. 207 § 3 k.p.a. zaś nakładał na sąd obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli zachodziłyby przyczyny określone w art. 156 § 1 k.p.a. Jeżeli decyzja lub postanowienie były już przedmiotem rozstrzygnięcia przez Sąd, to oddalenie przez Sąd skargi zamyka drogę administracyjną w zakresie stwierdzenia nieważności co do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 1992 roku, I SAB 63/92). Prawomocny wyrok oddalający skargę oznacza, iż kontrolowana przez sąd decyzja nie jest wadliwa prawnie, a zatem ograniczona jest możliwość zmiany lub uchylenia takiej decyzji w trybach nadzwyczajnych, określonych w art. 145 i 156 k.p.a., przewidzianych dla wzruszenia decyzji wadliwych ( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 lutego 2006 roku, VII SA/Wa 956/05). Kwestia związania sądu i organu administracji państwowej oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu administracyjnego była i jest jedną z zasad postępowania przed sądami administracyjnymi. Była ona kolejno uregulowana w przepisie art. 209 ustawy z 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego, art. 30 ustawy z 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zmianami), art. 99 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. nr 153, poz. 1271, ze zmianami) i art. 170 p.p.s.a. Należy zauważyć, iż nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywanie prawne wynikające z oceny sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w trybie przewidzianym. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z wyrokiem Sądu ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 1999 roku, I SA 1089/99). Jak wynika ze złożonego przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w R. z dnia [...] grudnia 1998 roku domaga się on, na nowo oceny prawnej tej decyzji z uwagi na naruszenie przepisu art. 59 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz.U. nr 14, poz. 74 ze zmianami) oraz art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz.U. z 1990 roku, nr 79, poz. 464), ponieważ organ naruszył te przepisy w sposób rażący. Należy zauważyć, że - po pierwsze, organ nie mógł w ogóle naruszyć przepisu art. 7 wyżej powołanej ustawy, ponieważ wskazany przepis jeszcze nie obowiązywał w dacie wydawania przedmiotowej decyzji. Odnośnie rażącego naruszenia przepisu art. 59, to prawidłowość zastosowania tego przepisu była przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z faktu, iż sądy administracyjne nie są związane zarzutami skargi, wynika, iż mają obowiązek przeprowadzenia wszechstronnej kontroli merytorycznej zaskarżonych decyzji, czego konsekwencją jest związanie sądu i organów administracji dokonaną oceną prawną sądu administracyjnego. W ocenie sądu organy odmawiając stwierdzenia nieważności zarówno wnioskowanej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji nie naruszyły prawa. Należy zauważyć, że organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji ( art. 157 § 1 k.p.a.), jest jednocześnie uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli decyzja ta dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2001 roku, I SA 1790/99, ONSA 2002/1/39). Podzielając takie stanowisko należy uznać, że organ uprawniony do kontroli i stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jest uprawniony do kontroli i ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji organu I Instancji. Tak więc, rozstrzygnięcie przez organ w zakresie decyzji organu I Instancji nie stanowi naruszenia prawa. Z tych też względów, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak na wstępie.