VIII SA/Wa 247/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur /sprawozdawca/, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi P. M. wspólnika spółki cywilnej "[...]" w przedmiocie skargi na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VIII SA/Wa 617/10 przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. oddala skargę. Wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VIII SA/Wa 617/10) uwzględnił skargę P. M. - wspólnika spółki cywilnej [...] i uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] wydane w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie płatności bezpośrednich. Uzasadniając Sąd stwierdził, że ww. decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. między innymi art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "K.p.a."), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 1 sierpnia 2012 r., bowiem w tym dniu Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym w sprawie sygn. akt: II GSK 641/11 oddalił skargę kasacyjną od wskazanego rozstrzygnięcia Sądu I instancji. W dniu [...] listopada 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. zwrócił Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w B. jako organowi I instancji akta administracyjne ww. sprawy wraz z prawomocnymi orzeczeniami wydanymi w przedmiotowej sprawie tj. wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2010 r. (VIII SA/Wa 617/10) oraz wyrokiem NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r. (II GSK 641/11). Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. (dalej: "organ I instancji") powiadomił P. M. – wspólnika spółki cywilnej [...] (dalej: "skarżący"), iż decyzja w sprawie płatności bezpośrednich za 2009 r. nie może być wydana w ustawowym terminie, w związku z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Jednocześnie termin załatwienia ww. sprawy przewidziano do dnia [...] stycznia 2013 r. Jednocześnie pismem z dnia [...] grudnia 2012 roku (wezwanie Nr [...] organ I instancji w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami dotyczącymi wniosku o przyznanie płatności na rok 2009 wezwał skarżącego do złożenia w terminie 30 dni wyjaśnień w sprawie, poprzez wskazanie osób/firm wykonujących prace rolne w 2009 r. na gruntach deklarowanych do płatności oraz okazania dokumentów potwierdzających powyższe oraz użytkowanie gruntów w 2009 r. zadeklarowanych we wniosku. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący w dniu [...] stycznia 2013 roku złożył pismo odnoszące się do wskazanego wyżej wezwania, podnosząc, iż wezwanie dotyczy okoliczności już udowodnionych, nie istotnych dla rozstrzygnięcia oraz wykraczających uprawnienia organu. Do pisma został dołączony: protokół (kopia) z czynności kontrolnych przeprowadzanych w okresie od dnia [...] listopada 2008 roku do dnia [...] listopada 2008 roku, raport (kopia) z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] – [...] marca 2009 roku oraz pięć faktur (kopie) z dat obejmujących okres od [...] maja 2008 roku do [...] stycznia 2009 roku. W piśmie tym został także zawarty wniosek o jak najszybsze wydanie rozstrzygnięcia, ze wskazaniem podstawy prawnej z art. 154 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W dniu [...] stycznia 2013 r. skarżący wezwał organ i instancji do wykonania ww. wyroku i niezwłocznego załatwienia sprawy wniosku płatności obszarowych dla spółki za 2009 r. poprzez wydanie decyzji merytorycznej. Zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] organ I instancji ponownie zawiadomił skarżącego, iż w związku z koniecznością przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego postępowanie administracyjne przed organem I instancji dotyczące rozpatrzenia wniosku w sprawie przyznania płatności na rok 2009 ulegnie przedłużeniu do dnia [...] marca 2013 r. Wezwaniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] organ I instancji, w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, ponownie wezwał skarżącego do złożenia w terminie 14 dni wyjaśnień w sprawie poprzez wskazanie kto wykonywał prace rolne w 2009 r. na gruntach deklarowanych do płatności oraz okazania dokumentów potwierdzających posiadanie gruntów w 2009 r. zadeklarowanych we wniosku. W dniu [...] lutego 2013 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na niewykonanie przez organ I instancji wyroku tego Sądu z dnia 24 listopada 2010 r. (VIII SA/Wa 617/10) wnosząc o: zobowiązanie organu do wydania decyzji, wymierzenie organowi grzywny oraz orzeczenie o istnieniu uprawnienia spółki do dopłat. Uzasadniając wskazał, że pomimo uprawomocnienia się ww. wyroku organ I instancji nie wydał decyzji w ponownie prowadzonym postępowaniu. Zauważył, iż organ pozostaje w bezczynności po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, jeżeli nie rozpoznał sprawy w powtórnym postępowaniu prowadzonym na skutek wyroku sądowego, mimo upływu terminu określonego w ustawie, np. art. 35 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ I instancji wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Przedstawił przebieg i charakter przedmiotowego postępowania. Wskazał także, iż ponownie rozpoznając sprawę dokonał analizy obszernego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawach o przyznanie płatności na lata 2005-2012 prowadzonych z wniosku podmiotów, w których P. M. jest wspólnikiem. Zakres analizy obejmował kilkaset teczek aktowych, zgromadzonych w latach wskazanych powyżej, natomiast ze względów technicznych do materiału dowodowego zostały włączone przykładowe dokumenty mogące stanowić dowód w sprawie. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. organ I instancji zawiadomił skarżącego o zakończeniu postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się w terminie 7 dni co do zgromadzonych dowodów i materiału oraz zgłoszonych żądań (zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a.). W dniu [...] marca 2013 roku odpowiedział na wezwanie z dnia [...] lutego 2013 roku skarżący wniósł o wykorzystanie w sprawie kopii dokumentów złożonych w odpowiedzi na wezwanie Nr [...] oraz zgłosił wnioski o przysłuchanie wskazanych w piśmie osób. W dniu [...] maja 2013 r. do Sądu wpłynęło pismo procesowe organu I instancji stanowiące uzupełnienie odpowiedzi na skargę, w którym organ I instancji zauważa, iż strona postępowania zarzucając przewlekłość prowadzonego postępowania i nie wydanie decyzji sama je przedłużała nie odpowiadając w terminie na wezwanie z dnia [...] lutego 2013 r. Dopiero w dniu [...] kwietnia 2013 r. (prawie dwa miesiące od otrzymania wezwania) odpowiedziała na nie składając w biurze dokumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie zważyć należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola taka polega m.in. na rozpoznawaniu skarg na niewykonanie wyroku sądu administracyjnego. Stosownie do art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej: "p.p.s.a") w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z art. 154 § 1 p.p.s.a. wynikają zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności lub przewlekle prowadzić postępowanie po wyroku uchylającym zaskarżony akt. Po drugie zaś, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. Skarżący przed złożeniem skargi na niewykonanie wyroku Sądu z dnia 24 listopada 2010 r. (VIII SA/Wa 617/10) zwrócił się pismem w dniu [...] stycznia 2013 r. (k. 389 akt administracyjnych) do organu I instancji o wykonanie wyroku i niezwłoczne załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji merytorycznej, spełniając tym samym warunek formalny dopuszczalności skargi. Procesowa przesłanka wymierzenia grzywny organowi za niewykonanie wyroku sądu administracyjnego może być spełniona, jeżeli skarżący wezwał właściwy organ po doręczeniu mu prawomocnego orzeczenia sądowego wraz z aktami sprawy. Dopiero bowiem od daty doręczenia akt organowi zaczyna biec termin do załatwienia sprawy przez organ – co odnosi się tak do terminu określonego w przepisach prawa (np. w art. 35 K.p.a.), jak i wyznaczonego przez sąd w trybie art. 286 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tak J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie 2, Warszawa 2006, str. 333-334, teza 7). Podobny pogląd został wyrażony w wyroku NSA z dnia 26 lutego 2008 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1529/07 (LEX nr 453494). Zważywszy, że prawomocny wyrok Sądu z dnia 24 listopada 2010 r. (VIII SA/Wa 617/10), którego niewykonanie zarzuca skarżący w niniejszej sprawie, został doręczony organowi I instancji wraz z aktami sprawy w dniu [...] listopada 2012 r. (k. 55 akt administracyjnych), a następnie skarżący wezwał ten organ do wykonania wyroku, należało merytorycznie rozpoznać skargę wniesioną w niniejszej sprawie. Rozpatrywana pod tym względem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu w sprawie nie wystąpiły przesłanki wymierzenia Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w B. grzywny za niewykonanie wyroku z dnia 24 listopada 2010 r. w wymaganym przez przepisy prawa terminie. Wyjaśnić należy, że istotą skargi wszczynającej postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za bezczynność po wyroku sądu jest żądanie zastosowania przez sąd określonych środków mających na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie. Zastosowanie grzywny może mieć zatem miejsce, gdy po wyroku uchylającym akt, organ administracji pozostaje w bezczynności lub przewlekle prowadzi postępowanie z przyczyn zależnych od tego organu. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce zarówno wtedy, gdy organ nie wykonał orzeczenia w ogóle, jak i wtedy, gdy wprawdzie wykonał orzeczenie, ale z przekroczeniem wyznaczonego terminu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2012 r., VII SA/Wa 140/12, Lex nr 1146236). Przy czym nie może być przewlekłością postępowania działanie uwzględniające przeprowadzenie określonych "nakazanych" przez sąd dowodów oraz przeprowadzenie innych dowodów związanych z koniecznością wyjaśnienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2012 r., I FSK 944/12, Lex nr 1233082). Analizując treść uregulowania zawartego w omawianym przepisie należy zauważyć, że przewidziana w nim możliwość wymierzenia przez sąd grzywny organowi pozostającemu w zwłoce w wykonaniu orzeczenia sądu, nie zakłada w żadnym razie automatyzmu w zastosowaniu przez sąd tej sankcji, jeśli tylko strona - po uprzednim wezwaniu organu do wykonania wyroku - wniesie skargę z żądaniem wymierzenia organowi grzywny, a sąd stwierdzi, że upłynęły ustawowe terminy załatwienia sprawy. Rozpoznając skargę strony opartą na przesłankach określonych w ww. przepisie, sąd administracyjny jest obowiązany wziąć pod uwagę nie tylko fakt niewydania przez organ odpowiedniego aktu bądź dokonania czynności, ale także rozważyć wszelkie okoliczności związane z pozostawaniem przez organ w zwłoce z załatwieniem sprawy. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 426/05 (Lex nr 198147), a także w wyroku z dnia 5 października 2009 r. sygn. akt I OSK 201/09 (niepublikowany), stwierdzając, że wymierzenie organowi grzywny może mieć miejsce tylko wtedy, gdy po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, organ administracji pozostaje w bezczynności z przyczyn od niego zależnych. Skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni podziela. Stan bezczynności w rozumieniu powołanego przepisu ma miejsce wówczas, gdy organ w powtórnym postępowaniu prowadzonym po wyroku sądu administracyjnego, mimo upływu terminu określonego w art. 35 K.p.a., nie rozpoznaje sprawy. W przypadku wyroku uchylającego akt organu terminy określone w art. 35 K.p.a. zaczynają swój bieg od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych, stosownie do treści art. 286 § 2 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 35 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1), nie później niż w ciągu miesiąca, a w sprawach szczególnie skomplikowanych nie później niż w ciągu dwóch miesięcy (§ 3), przy czym termin ten liczyć należy od dnia doręczenia akt organowi. Dokonane przez Sąd w oparciu o nadesłane akta administracyjne sprawy ustalenia prowadzą do stwierdzenia, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. nie pozostaje w stanie bezczynności po wyroku z dnia 24 listopada 2010 r. Zważyć bowiem trzeba, że po zwrocie akt organowi I instancji, co miało miejsce [...] listopada 2012 r. organ przygotowując się do merytorycznego załatwienia sprawy podjął czynności polegające na analizie obszernego materiału dowodowego (kilkaset teczek aktowych) zgromadzonego w sprawach o przyznanie płatności na lata 2005 -2012, prowadzonych z wniosku podmiotów, w których P. M. jest wspólnikiem. Jednocześnie do materiału dowodowego zostały włączył przykładowe dokumenty mogące stanowić dowód w sprawie (wyciąg z akt postępowań za lata 2005 -2012 k. 78-386 akt administracyjnych). Następnie, stosownie do art. 36 § 1 K.p.a. tj. przed upływem terminu dwumiesięcznego przewidzianego dla spraw szczególnie skomplikowanych, zawiadomił skarżącego, iż postępowanie administracyjne przed organem I instancji dotyczące rozpatrzenia wniosku w sprawie przyznania płatności na rok 2009 ulegnie przedłużeniu, w związku z koniecznością przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sprawie (por. zawiadomienie z dnia [...] grudnia 2012 r. k. 387 akt administracyjnych). Konsekwencją powyższego było wystosowanie do skarżącego w dniu [...] lutego 2013 r. wezwania do złożenia w terminie 14 dni wyjaśnień w przedmiotowej sprawie (k. 396 akt administracyjnych). Zawiadomienie o nie załatwieniu sprawy w terminie organ I instancji wystosował ponownie do skarżącego w dniu [...] lutego 2013 r., jednocześnie informując iż termin załatwienia przedmiotowej sprawy przewiduje na dzień [...] marca 2013 r. Dlatego też – w ocenie Sądu – skarga na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę w sprawie sygn. akt: VIII SA/Wa 617/10, w której skarżący zarzucał Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w B. bezczynność po jego wydaniu, zawierająca wniosek o wymierzenie temu organowi grzywny nie mogła zostać uwzględniona przez sąd. Z uwagi bowiem na skomplikowany charakter sprawy, podjęcie przez ten organ (w przewidzianym przez przepisy prawa terminie do załatwienia sprawy) działań zmierzających do wyjaśnienia i uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego, stwierdzić należy, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. nie pozostawał w dacie wniesienia skargi w bezczynności, o jakiej mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. po wydaniu wyroku w sprawie VIII SA/Wa 617/10, ani też nie prowadził przewlekle postępowania w tej sprawie. Nie można w taki sposób ocenić opóźnienia organu w poinformowaniu o załatwieniu sprawy w terminie do dnia [...] marca 2013 roku pismem z dnia [...] lutego 2013 roku, mimo, iż uprzednio zakreślony termin został wskazany na datę [...] stycznia 2013 roku. Jak wynika z dołączonych do skargi akt administracyjnych prowadził ustalenia i korespondencję ze skarżącym dotyczącą prowadzenia działalności rolniczej w 2009 roku, co sprawia, że powyższe uchybienie nie nosi cech przewlekłości. Należy także zauważyć, iż skarżący nie wykonywał w terminie wezwań organu, co także niewątpliwie miało wpływ na przedłużenie postępowania w sprawie. A zatem brak było, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Tym samym brak jest też podstaw do uwzględnienia skargi w zakresie orzekania w niniejszym postępowaniu na podstawie art. 154 § 2 p.p.s.a. o istnieniu uprawnienia spółki do dopłat. Mając powyższe na uwadze działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.