VIII SA/Wa 248/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi W. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2016 roku M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego( dalej jako MWINB, organ odwoławczy) biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2016 roku, poz. 23 ze zm. dalej jako k.p.a.) oraz art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane ( DZ.U z 2013 roku, poz. 1409 ze zm. dalej jako prawo budowlane), po rozpatrzeniu odwołania W. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej jako PINB) nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 roku nakazującej W. M. rozbiórkę: - ogrodzenia na długości [...] m z pionowo umocowanych desek o wysokości [...] m, - [...] sztuk słupów energetycznych żelbetowych o wysokości [...] m każdy, -cokołu z pustaków betonowych o grubości [...] cm i wysokości [...] m, wybudowanego pomiędzy działką nr ew. [...], a działką nr ew. [...] w miejscowości B., gmina G. L. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą rozstrzygnięcia organu odwoławczego były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. PINB w dniu [...] stycznia 2005 roku wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnego wybudowania ogrodzenia w miejscowości B. przez W. M.. W trakcie oględzin w dniu [...] lutego 2005 roku stwierdzono na odcinku [...] m wzdłuż granicy działek od narożnika budynku gospodarczego w kierunku drogi gminnej zostały wbudowane słupy energetyczne żelbetowe w ilości [...] sztuk o wysokości około [...] m od poziomu terenu, o głębokości posadowienia na gruncie około [...] m. Przęsła pomiędzy słupami w wypełniono odcinkami muru pełnego z elementów prefabrykowanych żelbetowych o wymiarach [...] cm x [...] cm x [...] cm oraz pustaków z cegły sylikatowej ułożonych na zaprawie cementowej o wysokości około [...] -[...]m . Starosta decyzją z dnia [...] lutego 2001 roku zgłosił sprzeciw do zgłoszenia z dnia [...] lutego 2001 roku w sprawie budowy ogrodzenia o wysokości [...] m między działkami oraz w sprawie robót budowlanych związanych z remontem budynku mieszkalnego na działce ew. nr [...] w B. gm. G. L. i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę ogrodzenia o wysokości [...] m między działkami oraz na prace remontowe budynku mieszkalnego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 roku PINB wstrzymał roboty budowlane przy budowie przedmiotowego ogrodzenia oraz nakazał zabezpieczyć konstrukcję ogrodzenia przed dostępem osób postronnych i usunąć nasypaną ziemię bezpośrednio przy mirze ogrodzenia. Nadto zobowiązał inwestora do przedstawienia oceny stanu technicznego wykonanej konstrukcji ogrodzenia. W związku z niewykonaniem nałożonych obowiązków w wyżej powołanym postanowieniu decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 roku PINB nakazał W. M. rozbiórkę całości konstrukcji całości ogrodzenia pomiędzy działkami nr ew. [...] i [...] w miejscowości B.. W wyniku postępowania odwoławczego MWINB decyzją nr [...] z [...] listopada 2007 roku uchylił w całości decyzję organu I Instancji i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia. Po ponownym postępowaniu, w tym przeprowadzonych oględzinach decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 roku PINB nakazał W. M. rozbiórkę - ogrodzenia o długości [...] m z pionowo umocowanych desek o wysokości [...] m, - [...] sztuk słupów energetycznych żelbetowych o grubości [...] cm i wysokości [...] m, wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia pomiędzy działką nr ew. [...] i [...] w miejscowości B.. W wyniku kolejnego postępowania odwoławczego MWINB decyzją nr [...] uchylił w całości decyzję organu I Instancji. W kolejnym postępowaniu po uchyleniu decyzji PINB w K. wydaje postanowienie nr [...] z dnia [...] lutego 2013 roku i nakłada na W. M. obowiązek przedstawienia odpowiedniej dokumentacji na podstawie art. 49b ustawy prawo budowlane celem ewentualnej legalizacji samowolnie wybudowanego ogrodzenia. W związku z nieprzedłożeniem wymaganej dokumentacji decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 roku PINB nakazał W. M. rozbiórkę wybudowanego ogrodzenia. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2013 roku utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu powiatowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014 roku, syg. akt VIII Sa/Wa 643/13 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I Instancji. W ramach realizacji wytycznych sądu PINB zwrócił się do Starostwa Powiatowego w K. o przekazanie dokumentacji tj. zgłoszenia z dnia [...] lutego 2001 roku dokonanego przez W. M. w sprawie budowy ogrodzenia, a także przedstawienie przebiegu postępowania prowadzonego po wyroku NSA z dnia 13 lutego 2003 roku, syg. akt IV SA 1595/01. Następnie organ przeprowadził czynności kontrolne w trakcie których ustalono parametry techniczne wybudowanego ogrodzenia oraz ustalano datę wybudowania przedmiotowego ogrodzenia. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 roku umorzono postępowanie administracyjne w sprawie wykonanego przez W. M. ogrodzenia pomiędzy działką o nr ew. [...] i [...] w miejscowości B.. W wyniku postępowania odwoławczego MWINB decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 roku uchylił powyższe rozstrzygnięcie. Następnie PINB decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 roku nakazał W. M. rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia. Odwołanie od tej decyzji złożył W. M.. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie wskazał, że kwestia budowa ogrodzenia została zgłoszona przez W. M. w dniu [...] lutego 2001 roku. Starosta K. decyzją z dnia [...] lutego 2001 roku zgłosił sprzeciw, a następnie decyzja w tym przedmiocie została utrzymana decyzją Wojewody M. nr [...] z [...] kwietnia 2001 roku. NSA wyrokiem z dnia 13 lutego 2003 roku, syg. akt IV SA 1595/01 uchylił decyzję Wojewody M. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty. Organ odwoławczy uznał, że inwestor mimo wniesionego sprzeciwu wykonywał roboty budowlane co pozwala uznać, że przedmiotowe prace były wykonywane w warunkach samowoli budowlanej. Późniejsze uchylenie decyzji w przedmiocie sprzeciwu i brak zajęcia stanowiska przez Starostę K. nie może oznaczać, że omawiane prace zostały wykonane legalnie. Zaistniała sytuacja wypełniała dyspozycję art. 49b ustawy prawo budowlane. Z tego względu zdaniem organu odwoławczego organ I Instancji słusznie rozważył możliwość legalizacji przedmiotowego ogrodzenia. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2013 roku PINB nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni – oceny technicznej wykonanego ogrodzenia zawierającą część opisową i rysunkową, projektu zagospodarowania działki lub terenu; zaświadczenia wójta o zgodności budowy ogrodzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego. Doręczenie postanowienia nastąpiło w dniu [...] lutego 2013 roku, a obowiązek stał się wymagalny z dniem [...] marca 2013 roku. Niedotrzymanie terminu przedstawienia dokumentów wymienionych w art. 49b ust.2 ustawy prawo budowlane stanowiło przesłankę do wydania decyzji o nakazie rozbiórki nielegalnie wybudowanego obiektu budowlanego, w tym przypadku ogrodzenia. Zdaniem organu zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie, a organ zebrał cały materiał dowodowy i dokonał jego rzetelnej oceny. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł W. M.. Zaskarżonej decyzji zarzucał błędne ustalenia faktyczne oraz nieuwzględnienie wytycznych zawartych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2003 roku, syg. akt IV SA 1595/01 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, syg. akt VIII SA/Wa 643/13. W skardze przedstawił przebieg postępowania w zakresie budowy ogrodzenia pomiędzy między jego działką nr [...] a działką sąsiadów K., S. i M. W. w miejscowości B.. Podnosił, iż początek tej sprawy był w roku 1999 kiedy nabył działkę nr [...]. Wskazywał, że 2001 roku wybudował sporne ogrodzenie o które przez ten cały okres toczą się spory przed organami administracji publicznej. W jego ocenie wybudowane ogrodzenie jest w dobrym stanie technicznym. Pismem procesowym z dnia [...] lipca 2016 roku pełnomocnik z urzędu skarżącego uzupełniając zarzuty skargi wskazywała na naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie ustalenia w jakiej dacie po uchyleniu przez NSA wyrokiem z dnia 13 lutego 2003 roku decyzji Wojewody utrzymującej w mocy decyzję Starosty organ administracji architektoniczno – budowlanej I stopnia otrzymał kompletne akta sprawy W. M., będącej datą, od której ponownie zaczął bieg termin 30 dniowy dla organu do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia budowy ogrodzenia, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że skarżący rozpoczął budowę ogrodzenia przed upływem 30 dniowego terminu. Naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie: - przyczyn uznania milczenia organu administracji architektoniczno – budowlanej po uchyleniu przez Sąd decyzji Wojewody utrzymującej w mocy decyzję starosty na niewyrażenie zgody na rozpoczęcie przez skarżącego robót budowlanych; - przyczyn obdarzenia walorem wiarygodności zeznań M. i K. W. w przedmiocie rozpoczęcia prac budowlanych nad ogrodzeniem przez W. M. i odmówieniu zeznaniom skarżącego przymiotu wiarygodności; - podstaw prawnych zaskarżonego rozstrzygnięcia i ograniczenie się do zacytowania zastosowanych przepisów. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 30 ust.5 ustawy prawo budowlane polegające na jego niezastosowaniu i w konsekwencji uznaniu, że do zachowania ustanowionego powołanym przepisem terminu do wniesienia sprzeciwu w formie decyzji nie jest konieczne wydanie takiej decyzji przed upływem 30 dni od otrzymania przez Starostę K. akt sprawy po uchyleniu przez NSA decyzji w przedmiocie sprzeciwu oraz art. 48b ust.1 ustawy prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że obiekty budowlane wybudowane przez W. M. zostały wybudowane bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując zaprezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy( por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, syg. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). W pierwszej kolejności w ocenie Sądu należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania w zakresie prawidłowości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i prawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych. Dopiero na tle prawidłowych ustaleń faktycznych możemy przejść do prawidłowości oceny zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego. Z zasady prawdy obiektywnej wynika, obowiązek organu do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego urzeczywistnia się poprzez nałożenie na organ obowiązku wyczerpującego zebrania i zbadania całego materiału dowodowego, a następnie dokonanie oceny znaczenia i wartości tego materiału i oceny czy dana okoliczność została udowodniona( por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 27 kwietnia 2016 roku, syg. akt II SA/Bd 229/16). Należy zauważyć, iż w toczącym się od wielu lat postępowaniu ustalenia, iż skarżący W. M. wybudował przedmiotowe ogrodzenie w warunkach samowoli nie zostały w ocenie Sądu prawidłowo ocenione, a ocena nie została dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Należy zauważyć, iż skarżący w dniu [...] lutego 2001 roku dokonał zgłoszenia między innymi zamiaru budowy ogrodzenia na swojej działce nr [...] z działką sąsiadów nr [...] w miejscowości B.. Jak wynika z wypisu z ewidencji gruntów działka skarżącego nosi numer ewidencyjny [...]. W związku ze zgłoszeniem organ architektoniczno – budowlany decyzją z dnia [...] lutego 2001 roku złożył sprzeciw, a organ odwoławczy decyzją z [...] kwietnia 2001 roku utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I Instancji. Przedmiotowe rozstrzygnięcia były przedmiotem kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, który wyrokiem z dnia 13 lutego 2003 roku syg. akt IV SA 1595/01, uchylił decyzję organów obu instancji. Taka sytuacja spowodowała, że w obrocie prawnym pozostało zgłoszenie z [...] lutego 2001 roku. Wbrew stanowisku skarżącego organ architektoniczno – budowlany nie mógł i nie procedował jeszcze raz nad zgłoszeniem ponieważ termin 30 dniowy na zgłoszenie sprzeciwu jest terminem prawa materialnego i jego upływ powoduje, że nie można ponownie zgłaszać sprzeciwu. Sprzeciw wniesiony do zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia został wyeliminowany z obrotu prawnego. Tak więc roboty budowlane wykonane po dacie eliminacji z obrotu prawnego sprzeciwu tj. dacie wyroku NSA z 13 lutego 2003 roku nie mogłyby być uznane za wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Roboty budowlane wykonane dopóki sprzeciw pozostawał w mocy tj. do [...] lutego 2003 roku nie mogły być prowadzone i wykonywane i jako takie stanowiłyby samowolę budowlaną. Z tego względu istotną kwestią w sprawie było ustalenie kiedy roboty budowlane związane z budową ogrodzenia były wykonywane. Temu zadaniu organy nie sprostały. Należy zauważyć, iż organy tak naprawdę nie ustaliły czy w okresie gdy obowiązywał sprzeciw skarżący prowadził roboty budowlane przy budowie ogrodzenia, a ustalenia w tym zakresie noszą znamiona dowolności. Organ odwoławczy powołując się na skarżącego wskazuje, iż przedmiotowe roboty były wykonywane w 2004 roku, a więc już po dacie eliminacji sprzeciwu z obrotu prawnego, co powodowałoby, iż twierdzenia o wykonywaniu ich w warunkach samowoli budowlanej są nieuprawnione. Należy jednak zauważyć, iż sam skarżący w protokole kontroli z dnia [...] czerwca 2014 roku wskazuje datę 2003 roku, po dokonaniu rozgraniczenia. W skardze do Sądu zaś podaje datę 2001 rok. Jeszcze inne daty wykonywanych prac wskazuje sąsiad M. W.. W tej sytuacji to na organie ciążył obowiązek niewadliwego ustalenia czy w okresie obowiązywania sprzeciwu tj. do [...] lutego 2003 roku skarżący wykonywał roboty budowlane związane z budową ogrodzenia, czy też te prace zostały dopiero rozpoczęte po eliminacji sprzeciwu. Brak jednoznacznych ustaleń w tym zakresie nie pozwalał na uznanie, że roboty budowlane przy budowie ogrodzenia przez skarżącego były wykonywane w warunkach samowoli budowlanej. Realizacja obiektu budowlanego na podstawie zgłoszenia( art. 30 ustawy prawo budowlane) oznacza, że inwestorowi nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej. W art. 30 ust.1 ustawy prawo budowalne określono przypadki, w których roboty budowalne niewymagające pozwolenia na budowę, wymagają zgłoszenia właściwemu organowi administracji. Oznacza to, że nadzór budowlany może kontrolować czy zgłoszenie dotyczyło robót budowlanych, które wymagały zgłoszenia, czy nie zostały wykonane z naruszeniem art. 30 ust.1 ustawy prawo budowlane lub w sposób mogący spowodować zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Jeśliby zachodziła którakolwiek z przesłanek określonych w art. 50 ust.1, to zachodziłaby podstawa do wszczęcia postępowania naprawczego( art. 51 ust.1ustawy prawo budowlane). Należy zauważyć, iż na przestrzeni okresu trwania postępowań związanych z wybudowaniem ogrodzenia przez W. M. organ prowadził postępowanie zarówno w kierunku samowoli budowalnej, jak i w kierunku naprawczym. W związku z tym organ mając zgromadzony materiał dowodowy w sprawie winien jednoznacznie przesądzić, czy skarżący wybudował przedmiotowe ogrodzenie w warunkach samowoli budowalnej, a jeśli nie czy zachodzą podstawy do przeprowadzenia postępowania naprawczego. W związku z tym należy zgodzić się ze skarżącym, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak jednoznacznych ustaleń w zakresie uznania, że roboty budowlane wykonane przez skarżącego stanowiły samowolę budowlaną. Ustalenia muszą być dokonane w oparciu o pełny materiał zgromadzony w aktach, a w sytuacji gdy są podawane różne daty prowadzonych prac organ winien dokonać swobodnej oceny ustalając jednoznacznie kiedy te roboty były wykonywane. Jeśli organ ustali, że nie zachodzi samowola budowla, to winien ocenić, czy istnieją podstawy do wydania orzeczenia w postępowaniu naprawczym. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.