VIII SA/Wa 250/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Cezary Kosterna /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi P. M. wspólnika spółki cywilnej "[...]" w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VIII SA/Wa 627/10 przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. 1) stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z wniosku spółki cywilnej "[...]" z siedzibą w B. o płatności obszarowe za 2009 rok uznając, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązuje Kierownika Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku spółki cywilnej "[...]" z siedzibą w B. o płatności obszarowe za 2009 rok w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 3) wymierza Kierownikowi Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2010 r. w sprawie VIII SA/Wa 627/10; 4) oddala skargę w pozostałej części; 5) zasądza od Kierownika Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. na rzecz skarżącego P. M. wspólnika spółki cywilnej "[...]" kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 26 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VIII SA/Wa 627/10) uwzględnił skargę P.M. - wspólnika spółki cywilnej B.K. A. i uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] wydane w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie płatności bezpośrednich. Wyrok ten stał się prawomocny od dnia [...] września 2012 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że ww. decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, m.in. art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "K.p.a.") które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W dniu [...] grudnia 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. zwrócił Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w B. jako organowi I instancji akta administracyjne ww. sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 627/10. W dniu [...] stycznia 2013 r. P. M. działając w imieniu spółki cywilnej B.K.A. wezwał Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. do wykonania ww. wyroku i niezwłocznego załatwienia sprawy płatności obszarowych dla spółki za 2009 r. W dniu [...] lutego 2013 r. P.M. - wspólnik spółki cywilnej B.K.A. (dalej jako "strona skarżąca") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na niewykonanie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. wyroku tego Sądu z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 627/10 wnosząc o wymierzenie organowi grzywny, zobowiązanie organu do wydania decyzji oraz orzeczenie o istnieniu uprawnienia spółki do dopłat. W uzasadnieniu skargi podniósł, że pomimo uprawomocnienia się ww. wyroku organ nie wydał decyzji w ponownie prowadzonym postępowaniu. Organ pozostaje zaś w bezczynności po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, jeżeli nie rozpoznał sprawy w powtórnym postępowaniu prowadzonym na skutek wyroku sądowego, mimo upływu terminu określonego w ustawie, np. art. 35 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Organ dodał nadto, że powodem niewydania decyzji do dnia wniesienia skargi jest bardzo obszerny materiał dowodowy i skomplikowany charakter sprawy. Wskazał też, że pismem z [...] lutego 2013 r. wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w sprawie. W dniu [...] maja 2013 r. do Sądu wpłynęło pismo procesowe organu, w którym wskazał on, że w dniu [...] kwietnia 2013 r. skarżący złożył wniosek o wpis do ewidencji producentów, zaznaczając zmianę danych, w którym informuje o zmianie siedziby ww. spółki cywilnej, w związku z czym akta sprawy zostały przekazane do nowego organu właściwego do wydania decyzji w sprawie. Dodatkowo organ podniósł, że to strona skarżąca przedłuża postępowanie nie odpowiadając w terminie na wezwanie organu z dnia [...] lutego 2013 r. Na rozprawie przed Sądem w dniu [...] czerwca 2013 r. strona skarżąca popierając skargę wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie zważyć należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola taka polega m.in. na rozpoznawaniu skarg na niewykonanie wyroku sądu administracyjnego. Stosownie do art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej jako "p.p.s.a") w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Rozpatrywana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu w sprawie zaszły wszelkie formalne i materialne przesłanki wymierzenia Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w B. grzywny za niewykonanie wyroku z dnia 26 listopada 2010 r. w wymaganym przez przepisy prawa terminie. W tym miejscu należy wyjaśnić, że istota skargi wszczynającej postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku sądu sprowadza się jedynie do żądania zastosowania przez sąd określonych środków mających na celu dyscyplinowanie organu za niewykonanie wyroku sądowego. Wymierzenie grzywny następuje w razie uwzględnienia skargi wniesionej przez stronę, która uprzednio zwróciła się do organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. Z art. 154 § 1 p.p.s.a. wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności lub przewlekle prowadzić postępowanie po wyroku uchylającym zaskarżony akt. Po drugie zaś, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W niniejszej sprawie obie wskazane przesłanki zostały spełnione. Analizując treść uregulowania zawartego w omawianym przepisie należy zauważyć, że przewidziana w nim możliwość wymierzenia przez sąd grzywny organowi pozostającemu w zwłoce w wykonaniu orzeczenia sądu, nie zakłada w żadnym razie automatyzmu w zastosowaniu przez sąd tej sankcji, jeśli tylko strona - po uprzednim wezwaniu organu do wykonania wyroku - wniesie skargę z żądaniem wymierzenia organowi grzywny, a sąd stwierdzi, że upłynęły ustawowe terminy załatwienia sprawy. Rozpoznając skargę strony opartą na przesłankach określonych w ww. przepisie, sąd administracyjny jest obowiązany wziąć pod uwagę nie tylko fakt niewydania przez organ odpowiedniego aktu bądź dokonania czynności, ale także rozważyć wszelkie okoliczności związane z pozostawaniem przez organ w zwłoce z załatwieniem sprawy. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 426/05 (Lex nr 198147), a także w wyroku z dnia 5 października 2009 r. sygn. akt I OSK 201/09 (niepublikowany) stwierdzając, że wymierzenie organowi grzywny może mieć miejsce tylko wtedy, gdy po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, organ administracji pozostaje w bezczynności z przyczyn od niego zależnych. Skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni podziela. Uwagi te należy odnieść również do przewlekłości postępowania. Stan przewlekłości w rozumieniu powołanego przepisu ma miejsce wówczas, gdy organ w powtórnym postępowaniu prowadzonym po wyroku sądu administracyjnego, mimo upływu terminu określonego w art. 35 K.p.a., nie rozpoznaje sprawy, lub też nie podejmuje rzeczywistych czynności mających na celu załatwienie sprawy. W przypadku wyroku uchylającego akt organu terminy określone w art. 35 K.p.a. zaczynają swój bieg od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych, stosownie do treści art. 286 § 2 p.p.s.a.(to jest od [...] grudnia 2012 r.). Wskazać przy tym należy, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a., a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego [por. postanowienie z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt IV SA 105/00 (Lex nr 53462)] wynika, że "Zasada sformułowana w art. 6 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 K.p.a. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 K.p.a.) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 K.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa" [por. wyrok z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt. IV SA 105/00 (Lex nr 53462)]. W powyższym tonie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I SAB 155/99 (publ. Lex nr 47244) uznając, że: "Brak akt, konieczność zebrania materiału dowodowego, czy powstanie zaległości nie może być okolicznością usprawiedliwiającą bezczynność organu w rozumieniu art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.), ale są obrazem niedowładu organizacyjnego organu". Stanowisko to zachowuje aktualność również na tle obowiązujących przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek, pozorowanych działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia sprawy. W ocenie Sądu zwłoka organu w niniejszej sprawie wynosi ponad 2 miesiące. Od zwrotu bowiem akt organowi, co miało miejsce [...] grudnia 2012 r., do dnia wydania przez organ wezwania z dnia [...] lutego 2013 r., organ nie tylko nie wydał decyzji w sprawie, ale nie podjął też żadnej czynności procesowej zmierzającej do jej załatwienia. Taka przewlekłość organu jest nie do zaakceptowania. Z uwagi na podnoszone przez organ argumenty dotyczące skomplikowanego charakteru sprawy i obszernego materiału dowodowego, jak również podjęcie przez organ działań zmierzających do załatwienia sprawy z niewielkim przekroczeniem terminu wynikającego z art. 35 K.p.a., Sąd stosownie do art. 154 § 2 p.p.s.a. stwierdził, że przewlekłość w działaniu organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić należy, że wysokość grzywny ma spełniać funkcję dyscyplinująco -restrykcyjną zmierzającą do nakłonienia organu do wykonania bez zwłoki nałożonego na niego w wyroku obowiązku. Wymierzając wysokość grzywny Sąd zastosował jej miarkowanie i uzależnił jej wysokość od stopnia winy organu w niewykonaniu wyroku uznając, że wymierzona wysokość grzywny będzie adekwatna do wyżej ustalonych okoliczności i uchybień organu, mając przy tym na względzie rodzaj podejmowanych czynności w sprawie po wyroku Sądu, upływ czasu od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi i stopień uchybienia terminom załatwienia sprawy. W związku z wnioskami zawartymi w skardze, należy również wyjaśnić, że Sąd w niniejszym wyroku nie może rozstrzygać o istnieniu uprawnienia strony skarżącej do dopłat na podstawie art. 154 § 2 p.p.s.a., gdyż nie pozwala na to charakter sprawy oraz okoliczności stanu faktycznego, które wymagają stosownej analizy materiału dowodowego w zakresie określenia prawa do dopłat i ich wielkości, w czym sąd nie może zastąpić właściwych organów. Wyznaczając termin do wydania rozstrzygnięcia w sprawie sąd miał na uwadze z jednej strony stopień skomplikowania sprawy i obszerności materiału dowodowego, a z drugiej znaczny czas, przez który już organ mógł zajmować się załatwieniem sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 154 § 1, 2 i 6 p.p.s.a. i art. 149 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego obejmujących wpis w kwocie 200 zł orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.