VIII SA/Wa 263/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2022 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Pismem z [...] grudnia 2021 r. znak [...]Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w R. (dalej MOPS, organ I instancji) poinformował J. W. (dalej skarżący) o odmowie przekazania przyznanego dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego, w związku z nieprzekazaniem przez organizatora turnusu oświadczenia zawierającego potwierdzenie możliwości uczestniczenia skarżącego w wybranym przez niego turnusie. Skarżący odwołał się od ww. pisma wskazując, że nie było podstaw do odmowy przekazania przyznanego dofinansowania. Wniósł o uchylenie decyzji i nakazanie wypłaty dofinansowania. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowieniem z [...] lutego 2022 r. znak. [...] Samorządowe Odwoławcze w R. (dalej organ, SKO, Kolegium) stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismo MOPS z [...] grudnia 2021 r. zostało wydane w oparciu o przepis § 8 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 230, poz. 1694, dalej rozporządzenie). Przepis ten stanowi, iż w przypadku nieprzekazania oświadczenia organizatora turnusu rehabilitacyjnego w terminie określonym w ust. 5 centrum pomocy może odmówić przekazania przyznanego dofinansowania, informując o tym osobę niepełnosprawną. Zdaniem SKO organ I instancji nie wydał decyzji w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., ale pismem poinformował o odmowie przyznanego dofinansowania. Przedmiotowe pismo nie odpowiada wymogom decyzji określonym w art. 107 k.p.a. Ponadto w przepisach ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 15 listopada 2007 r. nie określono formy jaką przybiera informacja z § 8 ust. 6 rozporządzenia. Zdaniem Kolegium jest to inny akt organu, na który środek zaskarżenia w formie odwołania nie przysługuje. Skoro pismo z [...] grudnia 2021 r. nie jest decyzją administracyjną i nie służy od niego odwołanie, to odwołanie skarżącego należało ocenić jako niedopuszczalne. W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Sądu skarżący zarzucił naruszenie art. 134 k.p.a., poprzez bezzasadne przyjęcie, że pismo z [...] grudnia 2021 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej, a tym samym nie służyło od niego odwołanie na zasadach ogólnych. Jednocześnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący powołując się na ugruntowana linię orzeczniczą podniósł, że istnieje domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Mając to na uwadze, w przypadku braku jednoznacznych dyrektyw w zakresie formy danego aktu poczytać należało, że wydano decyzję (niezależnie od ułomności tego indywidualnego aktu administracyjnego). Oceniając treść pisma z [...] grudnia 2021 r. zdaniem skarżącego stwierdzić należy, że pochodzi ono od organu administracji publicznej, posiada zindywidualizowanego adresata oraz władczo rozstrzyga (odmawia wypłaty) o uprawnieniach skarżącego. Tym samym pismo to spełnia wszelkie cechy decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie argumentując jak dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 poz. 329. dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kierując się powyższym niniejsza sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie SKO wydane na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego od pisemnej informacji MOPS z [...] grudnia 2021 r., którą odmówiono skarżącemu przekazania przyznanego dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego. Stosownie do treści art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Instytucję procesową niedopuszczalności odwołania, o której mowa w tym przepisie należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy kodeksu i przepisy szczególne. Przyczyny niedopuszczalności odwołania mogą mieć zarówno charakter przedmiotowy, jak i podmiotowy. Do przyczyn przedmiotowych zalicza się m.in. przypadek wniesienia odwołania od aktu nie mającego charakteru decyzji administracyjnej, bowiem stosownie do art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie służy od wydanej w pierwszej instancji decyzji administracyjnej. W ocenie Kolegium informacja o odmowie przekazania przyznanego dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego, o której mowa w § 8 ust 6 rozporządzenia stanowi czynność lub akt inny niż decyzja administracyjna, w efekcie czego organ zakwalifikował powiadomienie z [...] grudnia 2021 r. jako zwykłe pismo informacyjne, a nie decyzję administracyjną, co w konsekwencji spowodowało stwierdzenie przez SKO niedopuszczalności wniesionego przez skarżącego odwołania od ww. pisma. Zatem kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wymaga ustalenia, jaki charakter prawny ma akt podejmowany w sprawie odmowy przekazania przyznanego dofinansowania kosztów turnusu rehabilitacyjnego, a mianowicie rozstrzygnięcie, czy stanowi on decyzję administracyjną, czy też zwykłe pismo informacyjne, które nie podlega zaskarżeniu. Warunki przyznawania świadczeń ze środków PFRON na dofinansowanie uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym ustawodawca określił w art. 10e ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. 2021 poz. 573), warunkując uprawnienie do tego świadczenia od spełnienia kryterium niepełnosprawności oraz kryterium dochodowego. Szczegółowe warunki, jakie powinny spełniać osoby niepełnosprawne ubiegające się o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie, tryb składania i rozpatrywania wniosków o dofinansowanie, wysokość oraz sposób przyznawania i przekazywania tego dofinansowania ze środków Funduszu, zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 10d ust. 8 pkt. 2 powołanej ustawy określa wskazane wyżej rozporządzenie w sprawie turnusów rehabilitacyjnych. W myśl § 8 ust. 4 rozporządzenia warunkiem przekazania dofinansowania jest otrzymanie przez centrum pomocy oświadczenia organizatora turnusu rehabilitacyjnego zawierającego potwierdzenie możliwości uczestniczenia danej osoby niepełnosprawnej w wybranym przez nią turnusie. Organizator turnusu rehabilitacyjnego przekazuje centrum pomocy oświadczenie nie później niż na 14 dni przed dniem rozpoczęcia tego turnusu (§ 8 ust. 5 rozporządzenia). O dacie przekazania decyduje data wpływu oświadczenia do centrum pomocy. Natomiast stosownie do treści § 8 ust. 6 rozporządzenia w przypadku nieprzekazania oświadczenia organizatora turnusu rehabilitacyjnego w terminie określonym w ust. 5 centrum pomocy może odmówić przekazania przyznanego dofinansowania, informując o tym osobę niepełnosprawną. W ocenie Sądu analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że w przypadku informacji o odmowie przekazania przyznanego dofinansowania mamy do czynienia z aktem administracyjnym rozumianym jako władcze i jednostronne oświadczenie woli organu administracyjnego, skierowane na wywołanie konkretnych skutków wobec zindywidualizowanego adresata, które powinno przybrać formę decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym, stanowiącym przejaw woli organów administracji publicznej, wydanym na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Z definicji tej wynikają kryteria, które niezależnie od nazwy jaką czynności administracyjnej nadaje ustawodawca (albo też w przypadku braku takiej nazwy) pozwalają w konkretnym przypadku na ustalenie czy czynność ta może zostać zakwalifikowana do kategorii decyzji administracyjnych. O tym, czy dany akt jest decyzją czy nie, przesądza charakter sprawy, treść przepisu będącego podstawą działania organu. Nie zawsze bowiem określa się w przepisach prawa wydawane rozstrzygnięcia mianem decyzji administracyjnej, a nazwa nadana rozstrzygnięciu nie jest koniecznym warunkiem jego kwalifikacji. Przepisy prawa mogą nie wskazywać wyraźnie decyzyjnej formy załatwienia sprawy. Istotnym jest zatem, aby istniała norma prawa materialnego, która określała sprawę administracyjną i organ właściwy do władczego i zewnętrznego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach podmiotu w indywidualnej sprawie, choćby dla rozstrzygnięcia takiego przepis nie wyznaczał expressis verbis formy załatwienia sprawy w postaci decyzji administracyjnej (wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 232/13, publ. http;//orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA ). Należy przyznać rację skarżącemu, który w swojej skardze podniósł, iż istnieje ugruntowana linia orzecznicza kształtująca tzw. domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Domniemanie to należy stosować w sytuacji, kiedy z normy prawa materialnego, stanowiącej podstawę jej wydania, można w sposób nie budzący wątpliwości wyprowadzić w drodze konkretyzacji normy prawnej, uprawnienia lub obowiązki jednostki, dla którego nie została przewidziana wprost forma działania organu w drodze decyzji administracyjnej (uchwała 7 sędziów NSA z 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12, CBOSA). Prawo materialne administracyjne, konstytuując normy kompetencyjne stanowiące podstawę do podejmowania rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, nie daje wielokrotnie odpowiedzi na pytanie czy rozstrzygnięcie to jest decyzją administracyjną sensu stricto, czy też aktem innego rodzaju. Mając na względzie ochronę praw jednostki, jaką uzyskuje ona w przypadku sformalizowanego postępowania administracyjnego, należy przyjąć, iż w takich wątpliwych sytuacjach mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt. 1 k.p.a. Zasada domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji może być jednak przyjmowana tylko w tych przypadkach, w których z normy prawa materialnego, stanowiącej podstawę jej wydania, można w sposób nie budzący wątpliwości wyprowadzić normę prawną wymagającą autorytatywnej konkretyzacji poprzez wyprowadzenie z niej uprawnienia lub obowiązku jednostki (por. wyrok WSA w Łodzi z 20 stycznia 2017 r., sygn.. akt I SA/Łd 956/16). Za decyzyjną forma załatwiania sprawy administracyjnej przemawia również wyprowadzane z idei demokratycznego państwa prawnego - prawo jednostki do procesu oraz sprawiedliwości proceduralnej. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że działania władcze powinny być wykonywane w takich formach, które stwarzają jednostce możliwość obrony jej interesów w postępowaniu gwarantującym zachowanie pewnych (podstawowych), standardów procesowych, m.in. takich jak: prawo do wysłuchania i prawo do czynnego udziału w ustaleniu stanu faktycznego Zachowanie takich standardów gwarantuje regulacja zawarta w k.p.a., odnosząca się do postępowania administracyjnego ogólnego (w sprawach załatwianych w drodze decyzji administracyjnych). Natomiast wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych powinny odpowiadać standardom sprawiedliwości proceduralnej, a więc gwarantować stronom i uczestnikom postępowania m.in. prawo do przedstawiania i obrony swoich racji, oraz zaskarżania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane art. 78 Konstytucji RP (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12; uchwała NSA z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/04; wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt K 53/05, publ. http;//orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle poczynionych uwag stwierdzić należy, że skierowana do skarżącego informacja o odmowie przekazania przyznanego dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego jako akt władczy i jednostronny organu, rozstrzygający o publicznym uprawnieniu jednostki, spełnia przesłanki konieczne do uznania jej za decyzję administracyjną. Pomimo, iż przepis § 8 ust 6 rozporządzenia nie stanowi wyraźnie, iż rozstrzygnięcie to ma charakter decyzji to jednak z uwagi na konieczność przyjęcia domniemania formy decyzji administracyjnej oraz prawa do procesu osoby ubiegającej się o wypłatę przyznanego świadczenia, uznać należy je za decyzję administracyjną. Niedopuszczalna jest sytuacja aby kwestia przekazania skarżącemu przyznanego mu dofinansowania rozpatrywana była poza procedurą, co zaistnieje w przypadku braku jej rozstrzygnięcia w formie decyzji. Tym bardziej, iż rozstrzygniecie to stosownie do § 8 ust. 6 rozporządzenia oparte jest na uznaniu administracyjnym – "centrum pomocy może odmówić przekazania przyznanego dofinansowania". W tym miejscu należy też zwrócić uwagę w judykaturze i w piśmiennictwie jednogłośnie przyjmuje się, że brak któregoś z elementów decyzji wskazanych w art. 107 § 1 k.p.a. nie musi oznaczać, że pismo przestaje być decyzją i staje się innego rodzaju formą działania administracji. W orzecznictwie przyjmuje się ponadto, poczynając od wyroku NSA z 20 lipca 1981 r. (SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9–10, poz. 169), że pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji jest decyzją, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji. Do takich elementów zalicza się: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. uwaga 3 do art. 107 Komentarza aktualizowanego do Kodeksu postępowania administracyjnego autorstwa P.M. Przybysz, LEX/el. 2021). Wszystkie te niezbędne elementy w ocenie Sądu posiada pismo z 3 grudnia 2021 r. dlatego też należało uznać je za decyzję administracyjną. W świetle powyższych rozważań należało uznać, że w sprawie miało miejsce istotne naruszenie art. 134 k.p.a., na skutek potraktowania rozstrzygnięcia organu I instancji jako zwykłego pisma, a nie decyzji administracyjnej, mogące mieć istotny wpływ na wynik spraw. Kolegium, ponownie rozpoznając sprawę, dokonana oceny, jaki charakter ma pismo MOPS z [...] grudnia 2021, z uwzględnieniem przedstawionego wyżej stanowiska Sądu. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.