VIII SA/Wa 264/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...]Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej także jako: "MRiRW" lub "organ odwoławczy") z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...], którym wyżej wymieniony organ po rozpatrzeniu zażalenia [...] sp. z o. o. z siedzibą w B. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...] października 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego ARiMR w W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. – orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ odwoławczy podniósł, że do jego wydania doszło w przebiegu postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia [...] maja 2010 r. złożonym przez [...] sp. z o. o. w Biurze Powiatowym ARiMR w B. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. W wyniku rozpatrzenia przedmiotowego wniosku i przeprowadzenia stosownego postępowania, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] odmówił przyznania wnioskowanej płatności. W rezultacie wniesionego przez [...] sp. z o. o. (dalej także jako: "strona" lub "beneficjent") odwołania, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W dniu [...] maja 2014 r. strona złożyła na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Następnie w dniu [...] maja 2014 r. strona wniosła do Prezesa ARiMR wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Prezes ARiMR odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] stycznia 2014 r. Organ odwoławczy wskazał także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 546/14 odrzucił skargę wniesioną przez [...] sp. z o. o. na ww. decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dn. [...] stycznia 2014 r. (skarga kasacyjna strony została postanowieniem NSA z dnia 15 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 474/15 oddalona). W zażaleniu na postanowienie Prezesa ARiMR z dnia [...] października 2014 r. strona podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania i wniosła o jego uchylenie. Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie wskazał, że przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie było zagadnienie wynikłe na tle zbiegu środków zaskarżenia. MRiRW podniósł, że stosownie do art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Jednocześnie brak jest jednoznacznej regulacji prawnej w sytuacji złożenia wniosku wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w stosunku do decyzji ostatecznej będącej przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. Organ odwoławczy powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwa sądowego stwierdził, że nie jest dopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania nadzwyczajnego, w tym postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji po wniesieniu skargi w tej samej sprawie do sądu (organ przytoczył tezy wyroków sądowych w sprawach sygn. II SAB/Lu 67/10 i sygn. akt VIII SA/Wa 470/12). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że strona ten sam akt, tj. decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dn. [...] stycznia 2014 r. poddała weryfikacji w dwóch trybach, tj. skargowym do sądu i nadzwyczajny przez złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, że po wniesieniu do sądu skargi wykluczona jest możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego w trybach nadzwyczajnych w odniesieniu do tej samej decyzji. Powyższy pogląd uzasadnia ocenę, że zaskarżone postanowienie Prezesa ARiMR jest zgodne z prawem i tym samym zażalenie strony nie mogło zostać uwzględnione. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia [...] marca 2015 r. wniosła [...] sp. z o. o. z/s w B. Skarżąca spółka zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania tj. art. 61a, art. 97, art. 156 § 1 pkt 2, art. 138, art. 157 § 2 i art. 158 § 1 kpa, wnosząc o uchylenie zaskarżonych postanowień (I i II instancji) oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że samo wniesienie skargi do sądu nie jest wystarczającą przesłanka zastosowania art. 61a kpa. Powołując się na poglądy doktryny, skarżąca wywodzi tezę, że w przypadku uprzedniego wniesienia skargi do sądu, właściwym rozwiązaniem było zawieszenie postępowania nieważnościowego. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2016 r. złożonym w charakterze załącznika do protokołu na podstawie art. 104 p.p.s.a., skarżąca podtrzymując skargę, wywiodła, że wykluczenie możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego następuje w przypadku uprzedniego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jedynie wtedy, gdy występuje faktyczny zbieg trybów zaskarżenia oraz skarga musi być wniesiona skutecznie. Natomiast w rozpoznawanej sprawie sąd skargę odrzucił, w związku z czym stronie służy skutecznie prawo żądania weryfikacji decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym i nie ma przesłanek do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a kpa. Jednocześnie w rozpoznawanej sprawie były przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 4 kpa, a nie do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w treści zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd, naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszeń prawa Sąd nie stwierdził i stąd skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. W sprawie przedmiotem sporu jest zagadnienie proceduralne wynikające ze zbiegu postępowań, tj. postępowania sądowo-administracyjnego i nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, w przedmiotowej sprawie postępowania nieważnościowego. Sąd podziela pogląd organów rozstrzygających w sprawie, że w przypadku zbiegu postępowania sądowo-administracyjnego i postępowań nadzwyczajnych kolejność postępowań uwarunkowana jest chronologią ich wdrażania, przy czym zainicjowanie postępowania nadzwyczajnego jako pierwszego powoduje, że to ono posiada pierwszeństwo, w sytuacji odwrotnej toczyć się powinno postępowanie sądowo-administracyjne. Jeżeli chodzi o przypadek wcześniejszego wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, to powyższe wynika wprost z przepisu art. 56 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Kolejność ta wynika ze skutków prawomocności wyroku sądu wiążącego organa państwowe, wykluczając możliwość wydania sprzecznego z nim rozstrzygnięcia. Jeżeli natomiast w wyniku nadzwyczajnego postępowania administracyjnego dojdzie do weryfikacji tego aktu, sąd administracyjny, stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzy podjęte postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Wyeliminowanie bowiem z obrotu prawnego zaskarżonej do sądu decyzji, prowadzi do umorzenia postępowania sądowego z uwagi na brak w postępowaniu sądowym przedmiotu zaskarżenia. Art. 56 p.p.s.a. nie normuje natomiast dopuszczalności wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania nadzwyczajnego, po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, tj. w sytuacji jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Ustawy procesowe, które regulowały postępowanie sadowo-administracyjne przed wejściem w życie p.p.s.a., również nie zawierały takich unormowań. Jednakże na ich tle zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmowano, że wniesienie prawnie dopuszczalnej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Stanowisko to również obecnie uznaje się za aktualne (vide Komentarz do p.p.s.a. B. Dauter, B. Gruszczyński i inn. Zakamycze 2014 s. 148, uchwała 7 sędziów NSA z dn. 27 czerwca 2000 r. sygn. akt FPS 12/99). Uprawnienia organu administracji publicznej, po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, ograniczone są do uwzględnienia skargi w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Kompetencja ta jest wyjątkiem od zakazu badania sprawy przez organ po wniesieniu skargi. Natomiast wydana przez organ w takiej sytuacji decyzja byłaby dotknięta wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 kpa (jako wydana z naruszeniem przepisów o właściwości). Przytoczone wyżej stanowisko o niedopuszczalności wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania nadzwyczajnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności, wznowienia postępowania, po wniesieniu skargi na tę decyzję do sądu administracyjnego, należy podzielić i w konsekwencji uznać, że w sprawie wystąpiły wszelkie przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego z art. 61a § 1 kpa. Sąd nie podziela twierdzeń skarżącej, aby w sytuacji zaistniałej w sprawie zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, bowiem brak jest podstaw do uznania, że w przypadku zbiegu postępowań występuje zagadnienie wstępne wymagające rozstrzygnięcia przez sąd. Sąd nie podziela także zarzutów strony, że w sprawie nie wystąpiła przeszkoda do przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego, bowiem skarga została przez sąd odrzucona, a nie doszło do wydania merytorycznego orzeczenia. Jest bezspornym, że w sprawie doszło do wcześniejszego złożenia prawnie dopuszczalnej skargi do sądu, natomiast rodzaj rozstrzygnięcia sądowego w rezultacie jej rozpoznania jest bez znaczenia dla uznania istnienia przeszkody do prowadzenia przez organy administracji postępowania nadzwyczajnego w czasie, gdy toczy się postępowanie sądowe. Na marginesie należy zauważyć, że skarżąca, jeżeli nadal dostrzega swój interes prawny w przeprowadzeniu postępowania nieważnościowego w odniesieniu do kwestionowanej decyzji, aktualne może złożyć stosowny wniosek, który powinien być przez organy potraktowany zgodnie z kpa, w sytuacji gdy nie występuje już zbieg postępowań i nie ma przeszkód prawnych w zakresie przeprowadzenia postępowania nieważnościowego, a ponadto nie upłynęły okresy przedawnienia orzekania wynikające z art. 156 § 2 kpa. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako niezasadną oddalił.