VIII SA/Wa 267/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Michał Sikorski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2008 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2008 roku Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z/s w N. działając na podstawie art. 7 ust. 1, art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej ( Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.,), art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców ( Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20.11.2004 roku., str. 1 ze zm., dalej jako rozporządzenie Komisji ( WE) Nr 1973/2004) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. , dalej jako kpa ) odmówił R.L. przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję w wysokości 973,97 zł, wskazując , że sankcja będzie potrącana z płatności, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2007 do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 5,48 ha, zaś powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej wynosiła 2,25 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi 143,56%. Organ I instancji podniósł, że na działce ewidencyjnej [...] usytuowanej w obrębie ewidencyjnym R., gmina B., powiat [...], woj. [...] przeprowadzona została w dniu 22 sierpnia 2006 roku kontrola na miejscu. Na podstawie protokołu z czynności kontrolnych przy weryfikacji wniosku obszarowego ustalono, że w/w działka nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 roku, a w dniu kontroli na działce nie była prowadzona działalność rolnicza. W konkluzji wskazano, że stwierdzone nieprawidłowości skutkują trwałym wykluczeniem działki z płatności. Od powyższej decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z/s w N. odwołanie złożył R.L. wnosząc o ponowne rozpatrzenie wniosku w sprawie płatności na rok 2007 oraz cofnięcie nałożonych sankcji. Podniósł, że decyzja jest dla niego krzywdząca, a jej uzasadnienie nie odnosi się do stanu faktycznego na działce w 2007 roku. Kontrola została bowiem przeprowadzona w dniu 22 sierpnia 2006 roku kiedy nie był on jeszcze jej właścicielem ( nabył ją dopiero 29 września 2006 roku). Po zakupie działki poczynił na niej nakłady w wyniku których jest ona utrzymana w dobrej kulturze rolnej, dlatego też złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2007. Decyzją Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 roku wydaną z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymano w mocy wyżej opisaną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że płatności są przyznawane zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej na wniosek rolnika. R.L. we wniosku zadeklarował grupę upraw należącą do Jednolitej Płatności Obszarowej, o łącznej powierzchni 5,48 ha. Z uwagi na fakt, że różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku przez odwołującego się, a stwierdzoną po kontroli ( 2,25 ha ) wynosiła 143,56% rozstrzygnięcie odmawiające płatności jest prawidłowe, a nałożone sankcje wynikały z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004. Zgodnie bowiem z tym przepisem, jeżeli różnica przekracza 50% rolnik jest wykluczany ponownie z przywileju uzyskania premii do kwoty, która odpowiada różnicy między areałem zadeklarowanym a wyznaczonym. Kwota taka jest odejmowana z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto różnicę. Powyższa decyzja Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. stała się przedmiotem skargi jaką złożył R.L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w której zasadniczo powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu. Podniósł nadto, że odmowa przyznania płatności i zastosowanie sankcji z powodu zaniedbania części działki przez jej poprzedniego właściciela wyklucza Skarżącego z możliwości konkurowania z innymi rolnikami w Polsce i w Unii Europejskiej. Zarzucił decyzji niezgodność z obowiązującymi przepisami prawa i stanem faktycznym. W konkluzji skargi wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku zgodnie z celowością stosowania dopłat do gruntów rolnych, cofnięcie sankcji i przyznanie płatności na drugiej jego działce, co do której nie było zastrzeżeń ze strony ARiMR. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 22 października 2008 roku Skarżący podtrzymując skargę, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł, że nie wiedział, iż nie może starać się o przyznanie płatności na działkę nr [...] z uwagi na działanie poprzedniego jej właściciela. Gdyby posiadał taką wiedzę nie składałby wniosku na przedmiotową działkę. Pomimo wezwania przez organ nikt go nie poinformował, że na w/w działkę nie przysługuje dopłata, jeżeli nie miał na ten temat wiedzy, nie wie dlaczego nałożono na niego sankcje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a). Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że skarga jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, iż na podstawie art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 roku o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej ( Dz. U. nr 44 poz. 262 ) do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej ( Dz. U. Nr 35, poz. 217 i Nr 99, poz. 666), wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia 15 marca 2008 roku, tj. do dnia wejścia w życie ustawy wprowadzającej zmiany, stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie w sprawie wszczęte zostało na wniosek Skarżącego z dnia 14 maja 2007 roku złożony w tym dniu w Biurze Powiatowym ARiMR, a zakończyło się decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2008 roku. Tak więc w sprawie rozpatrywanej zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej ( Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.,) w brzmieniu sprzed 15 marca 2008 roku, zwanej dalej ustawą o płatnościach. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt. 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kpa, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ustęp 2 tej ustawy stanowi, iż w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej organ administracji publicznej : 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania ; przepisu art. 81 kpa nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek ; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne ( ust. 3 ). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy obu instancji nie stały na straży praworządności i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu. Nie udzieliły również Skarżącemu niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, pomimo zgłoszenia takiego żądania w złożonym odwołaniu. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji są również niewystarczające, co stanowi naruszenie obowiązujących w tej mierze przepisów wynikających z kpa. W ocenie Sądu materiał dowodowy przedstawiony w sprawie zawiera istotne braki. W aktach administracyjnych przekazanych Sądowi nie znajduje się nawet protokół kontrolny z dnia 22 sierpnia 2006 roku na który powołuje się w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji. Z przedmiotowego uzasadnienia wynika zaś, że protokół ten miał podstawowe znaczenie do wydania decyzji odmawiającej płatności i nałożenia sankcji, a stwierdzone w nim nieprawidłowości skutkują trwałym wykluczeniem działki z płatności. Organ I instancji nie wyjaśnił również jakie znaczenie dla sprawy ma fakt wynikający z tegoż protokołu, że działka o nr ewidencyjnym [...] nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 roku. Uzasadnienie organu odwoławczego, pomimo stwierdzenia w nim zapoznania się z całością materiału dowodowego w myśl art. 77 i art. 80 kpa, odnosi się jedynie do zasad przyznawania i odmowy płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej ( JPO ), nie odnosi się zaś w ogóle do istotnych zarzutów Skarżącego zawartych w odwołaniu dotyczących tego, że w/w działka na dzień złożenia wniosku była utrzymana w dobrej kulturze rolnej i była na niej prowadzona działalność rolnicza. Organy obu instancji nie wyjaśniły również w uzasadnieniach swoich decyzji dlaczego konsekwencje wynikające ze stwierdzonych nieprawidłowości dotyczącej przedmiotowej działki odnoszą się do osoby Skarżącego rolnika, a nie co do samej nieruchomości. Nie wyjaśniono także, dlaczego stwierdzone nieprawidłowości skutkują trwałym wykluczeniem działki z płatności ani też dlaczego pomimo zmiany jej właściciela, sankcje przechodzą na następnego rolnika. Tym samym, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja niewątpliwie została wydana również z istotnym naruszeniem przepisów postępowania zawartych w art. 11 kpa i art. 107 § 3 kpa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma bowiem kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa, a realizowanej na mocy art. 107§ 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Regulacja zawarta w art. 107 § 1 kpa, ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2005r. III SA/Wa 180/05, zam. zb. LEX nr 166546 ). Organy administracji publicznej obowiązane są przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli ( art. 8 kpa), jak również wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu spraw ( art. 11 kpa ) - patrz wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 roku II S.A. 742/84 ONSA 1984, Nr 2, poz. 67. Obowiązek ten ma szczególne znaczenie w odniesieniu do decyzji odmownych : wyjaśnienie stronie zasadności decyzji administracyjnej może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że decyzja, chociaż niekorzystna - jest jednak zasadna, że w danej sytuacji i przy obowiązującym stanie prawnym organ po prostu nie mógł postąpić inaczej ( Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, s. 95 ). Powołane wyżej zasady obowiązują zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 kpa. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji ( T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 roku, III AZP 11/86, Pip 1989,z.8,s.147). Tymczasem, w niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego, który również był związany rygorami procedury administracyjnej określonej w kpa oraz wynikających z ustawy o płatnościach, nie wyjaśnia jednak zasadności wszystkich przesłanek, którymi organy kierowały się przy odmowie płatności i nałożeniu na Skarżącego sankcji. Decyzja ta nie nawiązuje w jakikolwiek sposób do argumentów zawartych w uzasadnieniu organu I instancji dotyczących protokołu kontrolnego z dnia 22 sierpnia 2006 roku stwierdzającego nieprawidłowości skutkujące bardzo dolegliwymi konsekwencjami w postaci trwałego wykluczenia działki nr [...] z płatności. Za sprzeczne z zasadą praworządności należy uznać działanie organu I instancji który wzywając Skarżącego do usunięcia braków we wniosku o przyznanie płatności na podstawie art. 64 § 2 kpa czyni to w sposób niejasny i niezrozumiały. Wezwanie takie powinno wyraźnie wskazywać jakie są braki we wniosku, co Skarżący ma zrobić aby te braki uzupełnić, tak by było ono czytelne nie tylko dla organu ale przede wszystkim dla strony do której jest ono przecież kierowane. Organ powinien także poinformować Skarżącego o okolicznościach wynikających z działania poprzedniego właściciela działki o nr [...] które powodują brak możliwości ubiegania się o przyznanie płatności i nałożenie dodatkowo sankcji. Organ wykorzystał w ten sposób posiadane przez siebie informacje i brak wiedzy w tym przedmiocie ubiegającego się o płatności rolnika, co należy uznać za niedopuszczalne, tym bardziej, że skutkuje to bardzo negatywnymi dla Skarżącego konsekwencjami. Należy zaś zauważyć, że Skarżący nie posiadając wiedzy w tym zakresie nie mógł zgłosić organowi stosownego żądania udzielenia niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Mając na uwadze powyższe, skład orzekający w sprawie uznał, że w sprawie istnieją niejasności i wątpliwości, które organy powinny wyjaśnić w ponownym postępowaniu mając na uwadze powyższe wskazania Sądu. W ponownym postępowaniu, mając na względzie art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach, organy stojąc na straży praworządności, winny dokonać ustaleń po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, udzielić Skarżącemu niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Następnie organy winny wydać rozstrzygnięcie, które będzie w sposób przekonujący uzasadnione zgodnie z zasadami zawartymi w art. 11 kpa i 107 § 3 kpa. Z wyżej powołanych względów, skład orzekający w przedmiotowej sprawie, uznał, że decyzja została wydana z naruszeniem zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach oparto na podstawie art. 200 i art. 209 p.p.s.a.