VIII SA/Wa 268/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi J. K., W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. solidarnie na rzecz skarżących J. K. i W. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją znak [...] z [...] grudnia 2011 r. Prezydent Miasta R. (dalej: "Prezydent", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej: "Kpa") w związku z art. 98 a, art. 147 oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej: "u.g.n.") oraz Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] października 2007 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2007 r. Nr 247, poz. 7205), orzekł o ustaleniu J. i W. K. (dalej: "skarżący") opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w R. przy ulicy W. o łącznej powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak [...], działając na wniosek skarżących - właścicieli nieruchomości, położonej w R. przy ulicy W., oznaczonej jako działka ewidencyjna numer [...], Prezydent zatwierdził projekt podziału tej nieruchomości na działki o numerach: [...],[...],[...] i [...]. Powyższe stanowiło podstawę wszczęcia postępowania w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W toku postępowania w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. skarżący wnieśli o odstąpienie od naliczenia opłaty adiacenckiej podnosząc, iż teren nie posiada częściowego dostępu do infrastruktury. Organ I instancji wyjaśnił, iż do wyceny przedmiotowej nieruchomości zastosowano metodę korygowania ceny średniej, co oznacza, że do porównań przyjmuje się z właściwego rynku nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia tych transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Stosując metodę korygowania ceny średniej, nie można opierać się na jednej cenie transakcyjnej. Do ustalenia ceny średniej przyjęto kilkanaście nieruchomości z rynku właściwego (miasta R.). Prezydent nie podzielił argumentów skarżących, iż informacje zawarte w operacie są sprzeczne. Spadek liczby transakcji, stabilizacja rynku i zahamowanie wzrostu cen nie oznacza, iż ceny nieruchomości spadają. W celu oszacowania wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości gruntowej przeprowadzono analizę rynku lokalnego miasta R., na podstawie której stwierdzono spowolnienie wzrostu cen. Według operatu z dnia [...] listopada 2011 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. S., wartość nieruchomości na tę datę przed podziałem wynosiła [...] zł., natomiast po podziale - [...] zł. Podział przedmiotowej nieruchomości spowodował zatem wzrost wartości nieruchomości o [...] zł. Zgodnie z obowiązującą w tym zakresie uchwałą Rady Miejskiej w R., stawka opłaty adiacenckiej wynosi 30% wzrostu wartości, czyli w przedmiotowej sprawie [...] zł. W wyniku analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego organ uznał w całości operat szacunkowy za wiarygodny, jako sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zmianami, zwanego dalej "rozporządzeniem"). Operat szacunkowy zawiera w swej treści informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienie toku obliczeń i wyniku końcowego. W odwołaniu wniesionym na powyższe rozstrzygnięcie skarżący podali, iż sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy zawiera błędy, które nie mogą być podstawą do naliczenia powyższej opłaty, a jednocześnie nie mogą stanowić dowodu w sprawie. Decyzją znak [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (zwane dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy", "organ II instancji"), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 Kpa orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz ustalony w sprawie stan faktyczny. Kolegium za bezsporne uznało fakt, iż decyzja Prezydenta o zatwierdzeniu podziału nieruchomości numer [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. stała się ostateczna [...] kwietnia 2009 r., opłata adiacencka ustalona została w terminie krótszym niż 3 lata od w/w dnia, a wskutek podziału przedmiotowej nieruchomości wzrosła jej wartość. Kolegium wskazało następnie, iż rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Metoda ta polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Organ II instancji dalej podniósł, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca przedstawiła stan wycenianej nieruchomości, która nie jest objęta ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. oraz nie przystąpiono do sporządzenia takiego planu. Dokonała charakterystyki cech rynkowych wycenianej nieruchomości przed podziałem, jak i po podziale, a mianowicie: położenia, dostępu do urządzeń infrastruktury technicznej, otoczenia i sąsiedztwa oraz dostępności komunikacyjnej. Dokonała również analizy i charakterystyki rynku nieruchomości uwzględnionych w procesie wyceny, przedstawiła sposób wyceny oraz zastosowane podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej. W wyniku powyższego rzeczoznawca ustaliła, że wartość nieruchomości po podziale wyniosła [...] zł., a przed podziałem [...] zł. Wzrost wartości nieruchomości wyniósł zatem [...] zł. Oceniając w/w dowód Kolegium stwierdziło, że operat wykonany został zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, zaś przedstawiony w nim przez rzeczoznawcę proces szacunkowy jest wyczerpujący i nie zawiera błędów. Zasadnie zatem organ I instancji przyjął, że sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy stanowi wiarygodny dowód na wzrost wartości nieruchomości z tytułu podziału nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy nie zgodził się z oceną skarżących, że operat szacunkowy zawiera błędy, przez co nie może być podstawą naliczenia opłaty adiacenckiej. Skargę na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego złożyli skarżący, wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podali, iż podstawą naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości był operat szacunkowy, wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego. W toku postępowania, zarówno przez organem I instancji, jak i organem odwoławczym wskazywali, iż operat szacunkowy zawiera błędy i nie może stanowić dowodu w sprawie. Wskazali, że podstawowe znaczenie dla prawidłowego ustalenia przedmiotowej opłaty ma kwestia wyliczenia wartości gruntu przed i po dokonaniu jego podziału. Powyższe jest istotne zarówno ze względu na samą możliwość wymierzenia opłaty adicenckiej, jak również ze względu na konieczność ustalenia wysokości tej opłaty. Podstawą jej obliczenia jest przecież różnica wartości nieruchomości przed i po podziale. Wskazali, iż w toku prowadzonego przez organy obu instancji postępowania organy te naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, nie dokonując oceny sporządzonego operatu szacunkowego i bezkrytycznie przyjmując wyliczenia dokonane przez rzeczoznawcę. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W toku rozprawy sądowej w dniu 29 sierpnia 2012 r. skarżący sprecyzowali swoje zarzuty. Oświadczyli, że przedmiotowy operat szacunkowy na stronie [...] zawiera błąd rachunkowy w wyliczeniu całkowitej wartości współczynników korygujących: jest [...], a powinno być [...], stąd operat jest nierzetelny, a przez to nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie. Ponadto na stronie [...] operatu szacunkowego nietrafnie przyjęto transakcje do porównania, np. działka z ul. W. wyszacowana na [...] zł za m² ma lepsze parametry, niż działka skarżących przed podziałem, a jest wyceniona niżej (str. [...] i [...] operatu szacunkowego). Skarżący dalej podnieśli, że do działek o numerach: [...] (str. [...] operatu) i [...] (str. [...] operatu) rzeczoznawca zastosowała niewłaściwy współczynnik korygujący: [...]. Biegła powinna zastosować współczynnik [...], tak jak przy działce numer [...], bo te działki nie mają dobrej lokalizacji szczegółowej. Odnośnie działek oznaczonych numerami: [...] i [...] rzeczoznawca błędnie przyjął, że istnieje możliwość przyłączenia się do mediów. Skarżący próbowali w ramach stowarzyszenia uzyskać takie pozwolenie, ale nie udało się i w najbliższej przyszłości takiej możliwości nie będzie. Media (woda, światło) są doprowadzone tylko do działki numer [...]. W konsekwencji powyższych uchybień wartość działki po podziale została zawyżona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 98 a u.g.n., z którego wynika, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, to wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. W przedmiotowej sprawie obowiązuje Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] października 2007 r., ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 30 % różnicy między wartością nieruchomości przed podziałem a wartością nieruchomości po podziale. Z całości regulacji wskazanego wyżej przepisu wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1/ nastąpił podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela, 2/ ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, 3/ nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1 a u.g.n.), 4/ w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. W rozpoznawanej sprawie nie budziły wątpliwości przesłanki wymienione w punktach: 1, 2 i 4. Możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek której nowa konfiguracja, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, opłata adiacencka jest rodzajem daniny publicznej na rzecz gminy, której wprowadzenie ma źródło właśnie w tym, że określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową na skutek zdarzenia, jakim jest m.in. podział nieruchomości (por. uchwała NSA z dnia 9 października 2000, OPK 8/00, ONSA 2001, z.1, p.15). Stosownie do art. 7 u.g.n., jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi. Zasady i tryb postępowania przy określaniu wartości nieruchomości określają przepisy działu IV u.g.n. oraz rozporządzenia (ze zmianami wynikającymi z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego – Dz.U. Nr 165, poz. 985, obowiązującego od dnia 26 sierpnia 2011 r.). W rozpoznawanej sprawie sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy wskazywał wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale, a w konsekwencji różnicę tych wartości stanowiącą podstawę określenia opłaty adiacenckiej. Operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową, istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji wiążący. Organ winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, a w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości, podjąć działania zmierzające do ich usunięcia ( por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., II OSK 979/10). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 Kpa, dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 Kpa) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty. Organ administracji ma obowiązek również ocenić na podstawie art. 80 Kpa dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Organ nie może się ograniczyć do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Wprawdzie organ administracyjny nie powinien wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada jedynie biegły, jednak powinien dokonać oceny operatu pod względem formalnym, tzn. zbadać, czy został on wykonany i sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W tym zakresie organ ma więc prawo zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 października 2007 r., II SA/Łd 802/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 2011 r., I SA/Wa 1630/11). W przypadku istniejących wątpliwości lub niejasności organ może żądać wyjaśnień od biegłego lub uzupełnienia wyceny (por. również wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11, LEX nr 1120654). W ocenie organów obu instancji, przedmiotowy operat szacunkowy jest wyczerpujący i nie zawiera błędów. Jednak zdaniem Sądu organy nie sprawdziły dokładnie wiarygodności tego dowodu, ponieważ zawiera on błąd rachunkowy, zauważony przez skarżących, znajdujący się na stronie [...] operatu, dotyczący wyliczenia łącznej wartości współczynników korygujących przy wycenie działki numer [...] o powierzchni [...] m ². Rzeczoznawca błędnie ustaliła ten współczynnik na wartość [...] w sytuacji, gdy prawidłowo sumując tę rubrykę powinna wyjść wartość [...]. W związku z tym zmieni się średnia wartość 1 m² powierzchni tej działki, a w konsekwencji wartość rynkowa tej nieruchomości. W tym zakresie operat jest niedokładny i nierzetelny. Poza tym na stronie [...] operatu biegła, ustalając wartość gruntu przed podziałem, wskazała iż przedmiotem wyceny jest nieruchomość gruntowa położona przy ulicy G. w R. o numerze ewidencyjnym [...] i powierzchni [...] m². Niewątpliwe jest, że przedmiotem wyceny przed podziałem powinna być działka położona przy ulicy W. w R. o numerze ewidencyjnym [...] i powierzchni [...] ². W tym zakresie operat jest nielogiczny. Zdaniem Sądu, biegła powinna ponownie ocenić dostępność działek numer [...] i [...] do infrastruktury technicznej w świetle stanowiska skarżących, że próbowali w ramach stowarzyszenia uzyskać pozwolenie przyłączenia do tych działek wody i energii, ale uzyskali z właściwych urzędów odpowiedź negatywną (protokół rozprawy z dnia 29 sierpnia 2012 r.). Organ I instancji odniósł się jedynie do słuszności przyjęcia przez biegłą częściowego uzbrojenia terenu wobec działki oznaczonej przed podziałem numerem [...], a organ odwoławczy przyjął w tym zakresie ocenę organu pierwszoinstancyjnego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżących wskazanych na rozprawie Sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Odnośnie kwestionowania przez skarżących zakresu działek przyjętych do porównania oraz przyjęcia określonych współczynników korygujących odnośnie działek o numerach: [...] i [...], to w ocenie Sądu biegła w sposób prawidłowy uzasadniła wybór metody korygowania ceny średniej w podejściu porównawczym (strona [...] operatu), do ustalenia ceny średniej szacowanych działek przyjęła po kilkanaście nieruchomości z właściwego rynku, jakim jest miasto R., uzasadniła również na stronie [...] i [...] operatu, dlaczego przyjęła wyższy współczynnik korygujący dla działek o numerach: [...] i [...] (ze względu na kształt prostokątny działek). Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd uznał, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie został rozpatrzony w sposób wystarczający do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, jako naruszających art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To organ I instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, powinien ustalić dokładnie stan faktyczny, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, przez zlecenie biegłej korekty operatu szacunkowego, a następnie ponowną szczegółową jego ocenę. Tych ustaleń faktycznych nie może dokonywać Sąd, który kontroluje jedynie ustalenia faktyczne dokonane przez właściwy organ. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 litera "c" p.p.s.a. należało orzec jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zakresie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.