VIII SA/Wa 269/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2011 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącej J. G. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] z [...] lipca 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w R., działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm.) w związku z § 3 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 329, ze zm., zwane dalej rozporządzeniem ONW), art. 16 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368, z 23 grudnia 2006 r., str. 74 ze zm.), art. 50 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem nr 796/2004) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa) przyznał J. G. pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatność ONW) w łącznej wysokości [...] zł. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż wniosek o przyznanie płatności ONW na 2009 rok J. G. (beneficjentka, skarżąca, strona) złożyła [...] maja 2009 r. Do przedmiotowej płatności strona zadeklarowała działki rolne o powierzchni [...] ha. W dniu [...] sierpnia 2009 r. strona złożyła korektę wniosku poprzez usunięcie nieprawidłowości w deklaracji działek oraz zmniejszenie powierzchni działki N o [...] ha. W wyniku kontroli administracyjnej wniosku w oparciu o system informacji geograficznej (PEG) o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. (Dz. Urz. WE L 30 z 31 stycznia 2009 r., str. 16, dalej jako rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009), organ ustalił, iż faktyczna powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych do płatności ONW jest mniejsza. Przeprowadzona w dniu [...] kwietnia 2009 r. kontrola na miejscu wykazała, iż powierzchnia ta wynosi: dla działki D nr [...] - [...]ha (powierzchnia deklarowana [...] ha – wykluczenie [...] ha), dla działek F i FF nr [...] – [...] ha (powierzchnia deklarowana [...] ha – wykluczenie [...] ha), dla działki G nr [...] - [...] ha (powierzchnia deklarowana [...] ha – wykluczenie [...] ha). Łącznie z płatności wykluczone zostały grunty o powierzchni [...] ha. Wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek położonych na obszarze ONW zadeklarowanych do płatności ([...] ha), a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej ([...] ha) wyniosła [...] %. W odwołaniu wniesionym na powyższą decyzję, beneficjentka postawiła zarzut bezprawnego działania organu polegającego na pomniejszeniu powierzchni działek zadeklarowanych do płatności ONW o [...] ha. Wyjaśniła, że powoływane w zaskarżonej decyzji ustalenia powierzchni działek wynikały z kontroli na miejscu (z [...] kwietnia 2009 r.) przeprowadzonej w związku z płatnością za 2008 rok. Kontrola ta przeprowadzona została w czasie, gdy na polach leżał śnieg. Nawet gdy kontrola wykazała jakieś uchybienia w użytkowaniu działek to zostały one poprawione zanim ruszyła wegetacja. W górach trawy "zaczynają ruszać" w czerwcu ponieważ do 20 maja na części areału leży śnieg. Natomiast na początku września pojawiają się pierwsze przymrozki i trawa nie rośnie. Oświadczyła, iż powierzchnia jej gruntów nie zmniejszyła się przez to, że zostały sprzedane. Mogła się zmniejszyć na skutek niewykoszenia spowodowanego powodzią, co nie znaczy, że taka sytuacja występuje co roku i przeprowadzona kontrola stała się normą ustalającą areał podlegający dofinansowaniu. Decyzją Nr [...] z [...] listopada 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W., biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 Kpa orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, po przedstawieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, organ wskazał, że we wniosku o przyznanie płatności ONW beneficjentka zadeklarowała działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha. Złożony wniosek poddany został kontroli administracyjnej przeprowadzonej na podstawie pomiarów ortofotomapy. Ustalenia organu oparto również na podstawie kontroli na miejscu z [...] kwietnia 2009 r. W wyniku powyższego ustalono rozbieżność pomiędzy powierzchnią gruntów rolnych zadeklarowaną we wniosku i stwierdzoną w kontroli. Różnica wyniosła [...] ha tj. [...] %. Rozbieżności dotyczyły powierzchni działek: D (nr [...]) - składającej się z działki D1 (o powierzchni [...] ha), D2 (o powierzchni [...] ha) i D3 (o powierzchni [...] ha) o łącznej powierzchni [...] ha. Z obszaru tego wyłączono [...] ha i [...] ha jako zwarte kępy zadrzewień i zakrzaczeń oraz utwardzoną drogę o szerokości powyżej 2 m; F i FF (nr [...]) i G (nr [...]). W konsekwencji przyznana skarżącej na 2009 r. płatność z tytułu ONW strefa nizinna I została pomniejszona o kwotę [...] zł. Odnosząc się do argumentów strony zawartych w odwołaniu organ podał, iż nie mają one wypływu na dokonane w sprawie ustalenia. Nadto stwierdził prawidłowość działań organu pierwszej instancji polegających na uwzględnieniu w materiale dowodowym sprawy wyniku kontroli na miejscu z [...] kwietnia 2009 r. wyjaśniając, iż ubiegając się o przyznanie płatności do gruntów rolnych należy uwzględnić ich stan faktyczny. Dane dotyczące działek rolnych, zgłaszanych we wniosku winny odzwierciedlać stan faktyczny, który stwierdzany jest właśnie w czasie kontroli na miejscu. Zauważył, iż kontrole na miejscu przeprowadzane są przez upoważnione do tego, wyspecjalizowane (spełniające określone warunki) podmioty, co świadczy o wadze dowodu z protokołu kontroli. Organ wskazał przy tym, że w toku prowadzonego postępowania strona nie wykazała inicjatywy dowodowej, nie przedstawiła bowiem żadnych argumentów, wobec czego rozstrzygnięcie oparto na podstawie zgromadzonego przez organ materiału dowodowego. Skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. do sądu administracyjnego złożyła J. G. wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca postawiła zarzut naruszenia przepisów postępowania: art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 Kpa przez nienależyte ustalenie stanu faktycznego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia skarżąca wyjaśniła, iż wydane w sprawie decyzje organy obu instancji bezpodstawnie oparte zostały na wynikach kontroli przeprowadzonej [...] kwietnia 2009 r., która dotyczyła wniosku o przyznanie płatności za 2008 rok. Była to druga kontrola dotycząca płatności za ten okres. Wskutek pierwszej kontroli w tym zakresie przeprowadzonej [...] października 2008 r., stwierdzono zgodność obszarową użytkowanych gruntów, jedyne uwagi dotyczyły wykoszenia gruntów zalanych w wyniku powodzi. Kontrola z [...] kwietnia 2009 r. wykazała natomiast braki w areale gruntów w stosunku do zgłoszonych [...] ha. Stwierdzono wówczas powierzchnię [...] ha. Wskutek tych okoliczności kwestia płatności za 2008 rok nie została ostatecznie rozstrzygnięta. Skarżąca wskazała, że wniosek o przyznanie płatności na 2009 rok złożyła po upływie jednego miesiąca i jednego tygodnia po kontroli. Powoływana przez organ kontrola administracyjna polega na odczytywaniu ze zdjęć satelitarnych powierzchni pól użytkowanych przez właścicieli. Na podstawie tych zdjęć dane wprowadzane są do systemu. Podczas kontroli na miejscu pracownik "chodzący" z GPS-em posiada wprowadzone współrzędne pomniejszone o ciemne plamy na mapie i nie ustala już rzeczywistej powierzchni działki. Jest to system chory, niekorzystny dla beneficjentów, którzy nie otrzymują należnych im płatności. System GPS w żadnym stopniu nie sprawdza się w górach, czego przykładem jest, że kontrola z [...] października 2008 r. nie wykazała braków w deklarowanym areale. Podczas gdy kontrola z [...] kwietnia 2009 r. stwierdziła brak [...] ha, następna zaś kontrola z [...] października 2010 r. stwierdziła powierzchnię większą od poprzedniej o [...] ha. Za każdym razem ilości tych samych powierzchni były więc różne. Skarżąca zauważyła także, iż z treści art. 51 rozporządzenia 796/2004, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia wynika, że jeżeli różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3 % wówczas płatność za dany rok pomniejsza się o dwukrotność stwierdzonej różnicy. Tym samym wskazana przez organ różnica [...] % nie uzasadniała zmniejszenia płatności. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, iż w celu prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy zobowiązany był do uwzględnienia wszystkich dostępnych dowodów, w tym – pomiarów ortofotomapy, raportu z kontroli z [...] kwietnia 2009 r., czy korekty wniosku. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego pomniejszenia płatności, organ wskazał treść art. 50 ust. 3 rozporządzenia nr 796/2004, wedle którego pomniejszenie następuje, jeżeli różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3 % lub 2 ha. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a). Mając na uwadze ww. kryteria, w ocenie Sądu stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sporne w niniejszej sprawie pozostaje, czy organy obu instancji zasadnie pomniejszyły skarżącej przysługujące jej płatności z tytułu ONW. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że podczas kontroli administracyjnej niniejszej sprawy, dotyczącej przyznania płatności z wniosku na 2009 r. organ stwierdził mniejszą powierzchnię działek rolnych, niż zadeklarowana przez rolnika. To zaś skutkowało pomniejszeniem płatności, o które ubiega się skarżąca. Powyższe zaś jak wskazał organ odwoławczy potwierdza zebrany w sprawie materiał dowodowy, na który składa się w szczególności kontrola administracyjna przeprowadzona za pomocą ortofotomapy oraz kontrola na miejscu jaka została przeprowadzona w gospodarstwie skarżącej w dniu [...] kwietnia 2009 r. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo uwzględnił wynik kontroli na miejscu przeprowadzonej w kwietniu 2009 r., bowiem dane dotyczące działek rolnych zgłaszanych do wniosku winny odzwierciedlać stan faktyczny, a ten stwierdza się właśnie podczas kontroli na miejscu. Skarżąca nie wykazała zaś w trakcie postępowania administracyjnego inicjatywy dowodowej. Jak podnosi zaś organ na str. 5 uzasadnienia swojej decyzji, w postępowaniu o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Dlatego też zdaniem organu rozstrzygnięcie wydano na podstawie należycie rozpatrzonego w sprawie materiału dowodowego. Na wstępie wyjaśnić należy, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 z późn. zm.,) - zwanej dalej "ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich" . Zgodnie z art. 21 ust. 1 ww. ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ustęp 2 art. 21 tej ustawy stanowi, iż w postępowaniu w sprawach dotyczących przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania ; przepisu art. 81 kpa nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3). Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że skarga jest zasadna. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie organ drugiej instancji nie stał bowiem na straży praworządności i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu. Nie udzielił również skarżącej niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, pomimo zgłoszenia takiego żądania w złożonym odwołaniu. Uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji jest również niewystarczające, co stanowi naruszenie obowiązujących w tej mierze przepisów wynikających z Kpa. Z odwołania skarżącej jednoznacznie bowiem wynika, że zakwestionowała ona ustalenia kontroli administracyjnej przeprowadzonej przez organ za pomocą ortofotomapy. Skarżąca w odwołaniu wskazała również, że kontrola na miejscu jaka była przeprowadzona przez organ w dniu [...] kwietnia 2009 r. była przedwczesna, bowiem odbyła się jeszcze przed złożeniem przez rolnika wniosku o przyznanie płatności ONW na 2009 r. Kontrola ta dotyczyła wniosku o przyznanie płatności za 2008 r., nadto w czasie jej przeprowadzania na niektórych działkach leżał jeszcze śnieg. Skarżąca wskazała, że nawet jeśli ww. kontrola wykazała jakieś nieprawidłowości, to nie oznacza to, że nie zostały one usunięte przez rolnika zanim ruszyła wegetacja roślin na deklarowanych przez skarżącą działkach rolnych. Z akt administracyjnych sprawy przedstawionych przez organ wynika nadto, że skarżąca prowadzi tzw. gospodarstwo rozproszone, a część działek rolnych znajduje się na obszarach górskich. Pomimo zgłoszenia przez skarżącą wyżej wskazanych zastrzeżeń co do przeprowadzonej kontroli administracyjnej organ odwoławczy, nie wyjaśnił w należyty sposób dlaczego odstąpiono w niniejszej sprawie od przeprowadzenia kontroli na miejscu po dniu złożenia przez rolnika wniosku na 2009 r. W ocenie Sądu kontrola taka była niezbędna w niniejszej sprawie, bowiem mogłaby zweryfikować powyższe zastrzeżenia skarżącej. Tymczasem, organ odwoławczy, podobnie zresztą jak organ pierwszej instancji przyjął za wiążące ustalenia kontroli na miejscu z [...] kwietnia 2009 r., która została - co istotne w świetle zarzutów skarżącej - przeprowadzona jeszcze przed złożeniem przez nią stosownego wniosku na 2009 r. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja niewątpliwie została wydana również z istotnym naruszeniem przepisów postępowania zawartych w art. 11 Kpa i art. 107 § 3 Kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, ustalenia dokonane przez organ w niniejszej sprawie nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny, że wniosek zawierał błędne dane. Jedynie zaś ustalenie powyższego uzasadniało dokonanie zmniejszeń w przyznanych płatnościach. Treść decyzji, jak i akta sprawy wskazują, że organ orzekający w sprawie nie tylko nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego, ale także wybiórczo zastosował w sprawie przepisy unijne, pomijając te, które chronią prawa strony tego postępowania, tj. wnioskodawcy. Należy bowiem wskazać, że stosownie do art. 20 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 kontrole administracyjne uzupełnia system kontroli na miejscu w celu zweryfikowania kwalifikowalności do pomocy. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma zaś kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 Kpa, a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Regulacja zawarta w art. 107 § 1 Kpa, ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę – w ramach motywowania podjętej decyzji – jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r. III SA/Wa 180/05, zam. zob. LEX nr 166546). Organ administracji publicznej obowiązany jest przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli (art. 8 Kpa), jak również wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu spraw (art. 11 Kpa) - patrz wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 roku II S.A. 742/84 ONSA 1984, Nr 2, poz. 67. Obowiązek ten ma szczególne znaczenie w odniesieniu do decyzji odmownych: wyjaśnienie stronie zasadności decyzji administracyjnej może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że decyzja, chociaż niekorzystna – jest jednak zasadna, że w danej sytuacji i przy obowiązującym stanie prawnym organ po prostu nie mógł postąpić inaczej (Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, s. 95). Powyższe ma również szczególne znaczenie w niniejszej sprawie z tego względu, że jak podnosi skarżąca przedstawiając poszczególne raporty z czynności kontrolnych (z [...] października 2008 r., z [...] kwietnia 2009 r., z [...]-[...] października 2010 r.) wyniki każdej z przeprowadzonych kontroli na miejscu ustalone przez ARiMR, a dotyczące spornych gruntów są różne. Takie działanie organu niewątpliwie narusza zasadę zaufania obywatela do organów państwa, o której mowa w art. 8 Kpa. Powołane wyżej zasady obowiązują zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 Kpa. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 roku, III AZP 11/86, Pip 1989, z. 8, s.147). Tymczasem, w niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego, który również był związany rygorami procedury administracyjnej określonej w Kpa oraz wynikających z ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, nie wyjaśnia jednak zasadności wszystkich przesłanek, którymi organy obu instancji kierowały się przy wydawaniu swoich decyzji. Przede wszystkim nie wyjaśnia, dlaczego po zakwestionowaniu przez skarżącą w odwołaniu – a więc jeszcze w toku postępowania administracyjnego, ustaleń organu pierwszej instancji opartych o wyniki kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu z [...] kwietnia 2009 r., w gospodarstwie rolnika nie została przeprowadzona kontrola na miejscu po złożeniu przez skarżącą wniosku o przyznanie płatności na 2009 r. Ponownie rozpoznając odwołanie organ, mając na względzie art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, stojąc na straży praworządności, winien dokonać ustaleń po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, udzielić skarżącej niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania a następnie wyjaśnić istotne dla sprawy okoliczności. Dopiero wówczas organ wyda bowiem rozstrzygnięcie, które będzie w sposób przekonywujący uzasadnione zgodnie z zasadami zawartymi w art. 11 Kpa i 107 § 3 Kpa. Z wyżej powołanych względów, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i 152 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach oparto na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), bowiem skarżąca była reprezentowana przed Sądem przez radcę prawnego.