VIII SA/Wa 269/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ odwoławczy" lub Kolegium"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania A. P. (dalej: "skarżący"), od decyzji Prezydenta Miasta R. (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak:[...], zobowiązującej skarżącego do zwrotu kwoty [...] zł za pobyt ojca – I. P. w Domu Pomocy Społecznej W. W.i P. w R. (dalej: "DPS") w okresie od [...] maja 2010 r. do [...] grudnia 2011 r. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wskazał, iż w motywach wydanego w dniu [...] sierpnia 2012 r. rozstrzygnięcia organ I instancji podniósł, iż decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...] ustalono odpłatność skarżącemu za pobyt ojca w DPS za okres od [...] maja 2010 r. do [...] grudnia 2011 r. w łącznej kwocie [...] zł. Kolegium decyzją z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] utrzymało ją w mocy. W związku z powyższym w dniu [...] lipca 2012 r. organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia obowiązku zwrotu należności z tytułu pobytu ojca w DPS. Wskazał, iż przeprowadzone czynności wykazały, że skarżący nie uregulował ustalonej w decyzji z dnia [...] marca 2012 r. należności, wobec czego nałożono na niego obowiązek zapłaty kwoty [...] zł na rachunek bankowy Gminy Miasta R., w terminie 14 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. Jednocześnie poinformowano skarżącego o możliwości zwrócenia się z wnioskiem o częściowe lub całkowite zwolnienie z odpłatności lub odstąpienie od żądania zwrotu ustalonej kwoty. We wniesionym odwołaniu skarżący zarzucił decyzji organu I instancji naruszenie przepisów: – art. 103 ust. 2 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie i nie podjęcie negocjacji ze zobowiązanym w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania oraz uregulowania tej kwestii w drodze umowy cywilnoprawnej po rozważeniu jego dochodów i możliwości finansowych; – art. 61 ust. 3 u.p.s. poprzez brak stwierdzenia jego błędnego zastosowania przez organ I instancji polegający na nie zachowaniu trybu określonego w art. 103 ust. 2 u.p.s., którego zachowanie stanowi warunek konieczny do określenia należności w drodze zaskarżonej decyzji; – art. 107 ust. 1 u.p.s. poprzez brak stwierdzenia jego błędnego zastosowania przez organ I instancji polegający na nie przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego u osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt w DPS mimo, że obowiązek takiego działania wynika wprost ze wskazanego przepisu prawa; – art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a poprzez zaniechanie właściwego informowania strony o znaczeniu przytaczanych przez nią faktów dla rozstrzygnięcia sprawy i możliwościach ochrony jej interesów. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Uzasadniając, przywołał treść przepisów ustawy o pomocy społecznej tj. art. 60, art. 61 ust. 1 i ust. 3, art. 96 oraz art. 104 ust. 3 i ust. 4 u.p.s. Podniósł, iż podstawową przesłanką do dochodzenia przez gminę regresu wobec bliskich mieszkańca domu pomocy społecznej jest nie wywiązywanie się przez nich z obowiązków określonych, czy to w drodze decyzji, czy też w drodze umowy. Zauważył, iż dochodzenie przez gminę zwrotu poniesionych zastępczo wydatków, za pobyt w domu pomocy społecznej jest obligatoryjne i wynika z obowiązujących przepisów ustawy o pomocy społecznej. Nadto decyzje w tej sprawie nie mają charakteru uznaniowego, co oznacza, że każdorazowo muszą być wydane pod warunkiem spełnienia przez osoby zobowiązane warunków określonych w ustawie. Kolegium podniosło, iż wobec nieuregulowania przez skarżącego ustalonej kwoty za pobyt ojca w DPS, należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję w sprawie nałożenia na skarżącego obowiązku zwrotu tejże kwoty. Jednocześnie nadmieniło, iż podnoszone w toku postępowania okoliczności dotyczące trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącego mogą stanowić podstawę do odstąpienia od żądania zwrotu ustalonej kwoty. Nie mają natomiast wpływu na wydanie decyzji w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt krewnego w DPS, jak również zobowiązania do zwrotu ustalonej kwoty. Obowiązek wnoszenia opłaty oraz jej wysokość zależą bowiem wyłącznie od sytuacji dochodowej osoby zobowiązanej. Kolegium wyjaśniło także, iż przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują możliwości odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej z powodu niewywiązywania się ojca z obowiązków rodzicielskich wobec dzieci. Jak wskazało Kolegium, przepisy te jednoznacznie określają kto, w jakiej kolejności, na jakich zasadach i w jakiej wysokości partycypuje w kosztach utrzymania osoby bliskiej w domu pomocy społecznej. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało m.in., iż nie dopatrzyło się naruszenia przez organ I instancji art. 107 ust. 1 u.p.s., gdyż z akt sprawy wynika, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w R. podejmował za pośrednictwem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego u skarżącego, jednakże w dniu [...] grudnia 2011 r. skarżący złożył oświadczenie, w którym podał, że nie zgadza się na przeprowadzenie wywiadu potrzebnego do ustalenia odpłatności za pobyt ojca w DPS. W skardze na decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący powtórzył zarzuty przedstawione w odwołaniu (por. k. 1-2 niniejszego uzasadnienia Sądu) tj. zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 103 ust. 2, ar. 61 ust. 3 oraz art. 107 ust. 1 u.p.s., jak prawa procesowego – art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. Uzasadniając skarżący wskazał, iż w przedmiotowej sprawie organ nie podjął i nie doprowadził do końca rozmów ze zobowiązanym w zakresie zawarcia umowy dotyczącej odpłatności. Nie udokumentował też odmowy podpisania takiej umowy. Podniósł, iż faktem jest, iż skarżący podnosił już w toku postępowania, iż nie czuje związków rodzinnych z ojcem oraz posiada znaczne wydatki, ale organ I instancji naruszając zasadę informacji i zasadę pogłębiania zaufania określonych w art. 8, 9, 11 k.p.a nie wyjaśniał stronie znaczenia prawnego tych okoliczności nie pouczał o możliwości złożenia wniosku o zwolnienie opłaty. Skarżący wskazał również, iż w orzecznictwie istnieje pogląd, iż nawet udokumentowana odmowa podpisania umowy przez skarżącego nie uzasadniała wydania decyzji w oparciu o art. 61 ust. 3 u.p.s. W razie bowiem odmowy podpisania umowy organ pomocy społecznej winien wystąpić do sądu powszechnego z roszczeniem opartym na przepisie art. 64 Kodeksu cywilnego. W ocenie skarżącego kwestia zgody (zawarcia umowy) osoby mającej partycypować w kosztach pobytu w DPS jest drugorzędna. Istotnym dla zobowiązania danej osoby do realizacji zobowiązania jest zawarcie umowy w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. Niezbędnym jest jednak przedstawienie projektu umowy określającej zasady partycypowania przez zobowiązanego w kosztach w czasie, gdy wydawana jest decyzja o ponoszeniu odpłatności za pobyt w DPS przez mieszkańca tej placówki. Zobowiązany – zdaniem skarżącego – musi bowiem od początku istnienia zobowiązania znać warunki jego realizacji. W ocenie skarżącego, niedopuszczalne jest – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – ustalenie zobowiązania z tytułu odpłatności za pobyt w DPS za okres sięgający dwóch lat wstecz od dnia wydania decyzji określającej należność. Skarżący wskazał, iż takie działanie rażąco narusza art. 8 k.p.a. i powoduje, iż strona zamiast wnoszenia bieżących opłat jest zmuszona wnieść opłaty jednorazowo za ponad 2 lata pobytu uprawnionego w DPS. Nadto zauważył, iż zgodnie z art. 107 ust. 1 u.p.s. organ jest zobowiązany przeprowadzić wywiad środowiskowych u osób, które mogą być zobowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w DPS. Wywiad taki obligatoryjnie powinien być aktualizowany, co 6 miesięcy. Zdaniem skarżącego, także te warunki nie zostały dochowane przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymując dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż zarzuty skargi pokrywają się z zarzutami odwołania, które były już przedmiotem rozpoznania przez Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia były przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1362 ze zm.). Z zawartej w tej ustawie regulacji dotyczącej umieszczania osób w domach pomocy społecznej i odpłatności za ich pobyt wynika, że organ gminy właściwej dla osoby zainteresowanej w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej, wydaje decyzję o skierowaniu do odpowiedniego domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Następnie organ gminy właściwy dla placówki opiekuńczej wydaje decyzję o umieszczeniu w niej. Kolejną decyzją związaną z pobytem w domu pomocy społecznej jest decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt. W myśl art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Przepis ten określa więc enumeratywnie krąg podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w określonej w nim kolejności. W myśl art. 103 ust. 2 u.p.s. kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej. Obowiązek wnoszenia opłat przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-2 u.p.s. kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., ale decyzja administracyjna o ustaleniu odpłaty za pobyt w DPS przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s. Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 u.p.s. wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty "wnoszonej" przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony. Przekonujący jest pogląd prezentowany przez W. Maciejko i P. Zaborniaka w Komentarzu do ustawy o pomocy społecznej (Warszawa 2008), że zawarcie umowy przewidzianej w art. 103 ust. 2 u.p.s. ma na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b (wyrok NSA z 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 204/10 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). W przypadku nie wywiązywania się osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 1, 2 i 2a u.p.s. z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, gminie zaś przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków (art. 61 ust. 3 u.p.s.). Zgodnie natomiast z art. 96 u.p.s., obowiązek zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej spoczywa na osobie i rodzinie korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, spadkobiercy osoby, która korzystała ze świadczeń, małżonku, zstępnych przed wstępnymi takiej osoby. Z kolei art. 104 ust. 1 i 3 u.p.s. określa, iż wysokość należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej z tytułu opłat określonych przepisami ustawy, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Podstawową przesłanką do dochodzenia przez gminę regresu wobec bliskich mieszkańca domu pomocy społecznej jest zatem niewywiązywanie się przez nich z obowiązków określonych, czy to w drodze decyzji, czy też w drodze umowy. Sąd w składzie orzekającym w sprawie zauważa, iż Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 września 2011 r. (I OSK 666/11) wskazał, iż dopiero poniesienie przez gminę opłat w sytuacji uchylania się osób zobowiązanych od zawarcia lub wykonania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., powoduje konieczność wydania decyzji indywidualizującej obowiązek ponoszenia opłat i stanowiącej podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej. Konkluzja taka wynikła z zaakceptowania przez NSA innego poglądu tego sądu zawartego w wyroku z dnia 15 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1171/09, zgodnie z którym "... zawarcie umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. Skoro więc obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Właściwą drogą wyegzekwowania takich należności przez gminę, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3, w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej". W świetle powyższego za bezzasadne należy uznać twierdzenie skarżącego, iż istotnym dla zobowiązania danej osoby do realizacji zobowiązania jest zawarcie umowy w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. Odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja Kolegium z dnia [...] stycznia 2013 r. została wydana zgodnie z prawem. Poprzedzona bowiem została wydaniem decyzji o skierowaniu I. P. do Domu Pomocy Społecznej W. W. i P. w R., decyzją o umieszczeniu go w tym domu, następnie decyzją ustalającą opłaty za pobyt I. P. w DPS. Nadto organy pomocy społecznej podjęły wcześniej próby przeprowadzenia wywiadów środowiskowych u skarżącego, jednakże stanowisko skarżącego wyrażone w oświadczeniu z dnia [...] grudnia 2011 r. i piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. skierowanym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. wskazywało na brak woli udzielenia informacji niezbędnych dla ustalenia jego sytuacji rodzinnej i majątkowej w ramach wywiadu środowiskowego oraz poczucia obowiązku uiszczania opłaty za pobyt I. P. w DPS z uwagi na zaniedbania ze strony ojca w utrzymaniu i wychowaniu skarżącego (powyższe okoliczności znane są Sądowi z urzędu w związku z rozstrzygnięciem wydanym w sprawie VIII SA/Wa 727/12). Jednocześnie Sąd zauważa, iż argumenty i zarzuty podnoszone przez skarżącego mogą mieć znaczenie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. (tj. o odstąpienie od żądania zwrotu opłat, umorzenia, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty). Natomiast nie mają one znaczenia w odniesieniu do decyzji o zobowiązaniu do zwrotu opłat wydanej na podstawie art. 104 ust. 1-3 u.p.s., która jest przedmiotem skargi. Wbrew także zarzutom skargi w tej kwestii nie ma zastosowania art. 64 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Zgodnie bowiem z utrwalonym poglądem sądów administracyjnych, a także Sądu Najwyższego, właściwość drogi postępowania administracyjnego do dochodzenia przez gminę zwrotu wniesionej zastępczo opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej nie jest kwestionowana (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r., I SA/Wa 1841/04 i z dnia 18 stycznia 2007 r., I SA/Wa 1815/06 opubl. w internetowej bazie orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1171/09 opubl. j.w., uchwała Sądu Najwyższego z dnia 29 października 2009 r. III CZP 7/09). Uwzględniając powyższe rozważania Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, bowiem wobec nieuregulowania przez skarżącego ustalonej decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] marca 2012 r. utrzymaną w mocy przez Kolegium decyzją z dnia [...] maja 2012 r. kwoty za pobyt ojca w DPS, organy pomocy społecznej były zobligowane do żądania zwrotu kwoty [...] zł. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.