VIII SA/Wa 270/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Leszek Kobylski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 czerwca 2021 r. w Radomiu sprawy ze skarg M. S., A. M., J. G. oraz Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w rejonie ulic: C., G. i J. S. w R. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Gminy Miasta R. na rzecz M. S., A. M., J. G. kwotę po 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Syg.akt VIII SA/Wa 270/21 Uzasadnienie Rada Miejska w R. podjęła w dniu [...] stycznia 2021 roku uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w rejonie ulic C., G. j J. S. w R. działając na podstawie art. 7 ust.4 i art. 8 ust.1 i 2 ustawy z 5 lipca 2018 roku o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących( Dz.U z 2020 roku, poz. 219 ze zm. dalej ustawa) oraz art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym( DZ.U z 2020 roku, poz. 713 ze zm. dalej usg). W § 1 ust.1 uchwały ustalono lokalizację inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie dwunastu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, stanowiskami postojowymi naziemnymi i infrastrukturą techniczną zlokalizowaną w rejonie ul. C., G. i J. S. na działkach ew. nr [...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] – arkusz [...], obręb G. W kolejnych punktach paragrafu 1 przedmiotowej uchwały określono granicę terenu objętego inwestycją, powierzchnię użytkową mieszkań, zmiany w dotychczasowym sposobie zagospodarowania terenu, określono powiązanie terenu inwestycji mieszkaniowej z uzbrojeniem terenu, charakterystykę inwestycji mieszkaniowej, określono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i ochrony zabytków. W uzasadnieniu uchwały organ wskazywał, że zgodnie z art. 7 ust.1 ustawy inwestor, który zamierza zrealizować inwestycję mieszkaniową może wystąpić za pośrednictwem prezydenta miasta do właściwej miejscowo rady gminy z odpowiednim wnioskiem , a rada gminy podejmując właściwą uchwałę o ustaleniu bądź odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Uchwalone przez Radę Miejską w R, uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 roku ze zm. ,, Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. ‘’ przedstawia pełny obraz stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości jej rozwoju wynikające z ustaleń studium. Teren objęty inwestycją jest zlokalizowany w dzielnicy G. w rejonie ul. C., G. i J. S. Powierzchnia terenu objętego wnioskiem wynosi [...] m², a inwestor planuje zrealizować inwestycję mieszkaniową wielorodzinną, składająca się z dwunastu budynków mieszkalnych, posiadających cztery kondygnacje naziemne. W podziemnych kondygnacjach budynków planowane są garaże na samochody osobowe. Teren przedmiotowej inwestycji nie jest objęty żadnym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dla przedmiotowego terenu ogłoszono uchwałę Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tej części obszarów miasta R. Zgodnie z art. 5 ust.3 ustawy inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą można zrealizować niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem, że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego, przy czym warunek niesprzeczności ze studium nie dotyczy terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie te funkcje nie są na tych terenach realizowane( art. 5 ust.4 ustawy). W obowiązującym studium teren objęty wnioskiem jest położony w granicach strefy zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej o podstawowym kierunku przeznaczenia terenów jako jest budownictwo jednorodzinne. W obrębie tego obszaru studium dopuszczało kierunki przeznaczenia terenu, które wzbogacają lub uzupełniają przeznaczenie podstawowe: - infrastruktura społeczna - usługi komercyjne - infrastruktura techniczna i komunikacyjna. Zatem planowana inwestycja mieszkaniowa jest sprzeczna z ustaleniami studium. Jednakże wobec niej zdaniem organu zachodzą przesłanki z art. 5 ust.4 ustawy dopuszczające jej realizację na terenach poprodukcyjnych, ponieważ teren ten w przeszłości był wykorzystywany jako teren produkcyjny( działalność rolnicza polegająca na produkcji sadowniczej – produkcja roślinna), a obecnie na tych terenach owa funkcja nie jest realizowana. W złożonym wniosku wykazano, że teren przedmiotowej inwestycji nie objęty jest również uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Integralną częścią uchwały są załączniki nr 1 i 2 określające granice inwestycji oraz szczegółowy plan i sposób zagospodarowania oraz charakterystykę zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie projektowanych obiektów budowlanych. Odnosząc się do negatywnej opinii [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej organ wskazał, iż przedmiotowa opinia odnosi się do wymagań stawianych wobec projektu budowalnego, a inwestycja jest na etapy jej lokalizacji. Organ również wskazał, że Gminna Komisja Urbanistyczno – Architektoniczna na posiedzeniu w dniu [...] listopada 2020 roku negatywnie zaopiniowała wniosek o ustalenie lokalizacji z uwagi na jej sprzeczność z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. Zdaniem organu sprzeczność lokalizacji ze studium nie może stanowić przeszkody w podjęciu przedmiotowej uchwały ponieważ dyspozycja art. 5 ust.4 ustawy stanowi, że warunek niesprzeczności ze studium nie dotyczy terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych. Przesłanka ta ma zastosowanie w przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej, bowiem na terenie objętym wnioskiem do lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku prowadzona była działalność rolnicza polegającą na produkcji sadowniczej( produkcja roślinna). Potwierdza ten fakt oświadczenie P. F. z dnia [...] września 2019 roku, kopia historycznych zdjęć tych terenów. Nadto organ wskazywał na opinię prawną kancelarii adwokata M. S. o spełnianiu warunków prawnych lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na przedmiotowym terenie. Organ wskazał również na trwające prace nad projektem ,, Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. ‘’ gdzie dla tego terenu będzie przewidziana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Jednocześnie organ podniósł, iż oczekiwanie na zakończenie procedury planistycznej może zająć okres kilku lat. Podsumowując zdaniem organ należy uznać, iż teren objęty inwestycją mieszkaniową w przeszłości był wykorzystywany jako teren produkcyjny, a zatem została spełniona przesłanka z art. 5 ust.4 ustawy. Skargę na przedmiotową uchwałę złożyli: - Wojewoda [...]; - M. S.; - J. G.; - A.M.. Wojewoda [...] wnosząc skargę przedmiotowej uchwale zarzucał naruszenie przepisów: - art. 5 ust. 3 i 4, art. 7 ust. 4, art. 8 ust.1 pkt 2 w związku z art. 7 ust.7 pkt 1, art. 8 ust.1 pkt 8 lit. b) w związku z art. 7 ust.7 pkt 7 lit.b), art. 8 ust.1, art. 17 ust.1 pkt 1 ustawy w związku z art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym( DZ.U z 2020 roku, poz. 219 ze zm. dalej usg) w związku z art. 2, art. 7 i art. 45 ust.1 Konstytucji RP. Skarżący przywołując przepis art. 5 ust.3 ustawy wskazywał, iż niezależnie od istnienia lub ustaleń planu miejscowego inwestycję mieszkaniową lub inwestycje towarzyszącą realizuje się pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwalą o utworzeniu parku kulturowego. Przeprowadzona przez organ nadzoru analiza uchwały prowadzi do wniosku, iż pozostaje ona w sprzeczności z wcześniejszymi unormowaniami zawartymi w uchwale tego samego organu z dnia [...] czerwca 2014 roku, nr [...] podjętej w ,, sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. dla jednostek urbanistycznych G., P., J. [...], J. [...] i S.". Szczegółowa analiza ustaleń studium wskazuje, iż działki będące przedmiotem inwestycji mieszkaniowej wchodzą w skład zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej oznaczonej symbolem MN. W ramach typu zagospodarowania – zabudowa mieszkaniowa ekstensywna wyróżnione zostały dwie funkcje zagospodarowania – podstawowa - mieszkalnictwo jednorodzinne oraz uzupełniająca i dopuszczalna infrastruktura społeczna( jako funkcja powiązana z funkcją podstawową), usługi komercyjne( w ograniczonej skali, jako uzupełnienie programu terenów mieszkaniowych), infrastruktura techniczna i komunikacyjna. Oznacza to jednoznacznie, że uchwała lokalizacyjna pozostaje w sprzeczności w zakresie wyznaczonym dla tego obszaru wyznaczonym w studium. Skarżący wskazywał, że w art. 8 ust.1 ustawy określono w sposób szczegółowy elementy uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej o której mowa w art. 7 ust.4. Wymagania określone w przepisie art. 8 ust.1 w sposób ścisły korespondują z art. 7 ust.7 regulującym składniki wniosku jaki inwestor zobowiązany jest zobowiązany złożyć do właściwej miejscowo rady gminy w przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej. Tak więc już na etapie składania wniosku na inwestora został nałożony obowiązek wykazania, iż planowana lokalizacja nie jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zdaniem skarżącego stanowisko organu, iż co prawda planowana inwestycja jest sprzeczna z obowiązującym studium, jednakże zachodzą wobec niej przesłanki z art. 5 ust.4 ustawy i to dawało podstawy do podjęcia przedmiotowej uchwały jest nieuprawnione. Zgodnie z powołanym przepisem ustawa dopuszcza realizację inwestycji mieszkaniowej w sytuacji sprzeczności ze studium na terenach, między innymi poprodukcyjnych, a teren pod planowaną inwestycję w przeszłości był wykorzystywany jako tereny produkcyjne( działalność rolnicza polegająca na produkcji sadowniczej - produkcja roślinna), a obecnie na tych terenach owa funkcja nie jest realizowana. Organ dla poparcia swojego stanowiska przedstawił oświadczenie P. F., kopię zdjęć historycznych dotyczących tych terenów oraz opinie prawną. W ocenie skarżącego należy zauważyć, iż ustawodawca umożliwił realizację inwestycji mieszkaniowych niezależnie od ustaleń studium w odniesieniu do terenów, między innymi poprodukcyjnych. Co do możliwości wykorzystania na inwestycję terenów poprodukcyjnych, to skarżący odwołał się do uzasadnienia projektu ustawy( druk sejmowy nr 2667/VIII kadencji, publ. www.sejm .gov.pl), gdzie wskazano, iż pod budownictwo mieszkaniowe będą wykorzystane tereny, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie te funkcje nie są realizowane. W ten sposób pod budownictwo mieszkaniowe będą mogły być wykorzystane tereny, na których z uwagi na ich funkcje określone w studium nie jest to obecnie możliwe, a tereny te są wyposażone w niezbędną infrastrukturę i spełniają standardy urbanistyczne. Oznacza to zdaniem skarżącego, iż ustawodawca w przypadku terenów produkcyjnych wiąże z tymi terenami, które były wykorzystywane na cele produkcyjne i które wyposażone zostały w niezbędną infrastrukturę, którą można wykorzystać na potrzeby realizacji inwestycji mieszkaniowej. Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała, co do charakteru produkcyjnego przedmiotowych terenów opierała się jedynie na oświadczeniu P. F. oraz opinii prawnej adwokata S. z całkowitym pominięciem okoliczności faktycznych sprawy i przy hipotetycznym założeniu, ze cały obszar objęty inwestycją mieszkaniową stanowił według oświadczenia tereny produkcyjne. Tymczasem zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów działka oznaczona nr ew. [...] o łącznej pow. 401 m² oraz działka nr ew. [...] o pow. 474 m² stanowią tereny mieszkaniowe – użytek B. W ocenie skarżącego włączenie w zabudowę mieszkaniową terenów wykorzystywanych w przeszłości na cele wojskowe , kolejowe, produkcyjne miało na celu umożliwienie prowadzenia inwestycji mieszkaniowych na ternach już zurbanizowanych, zabudowanych, a więc już przekształconych, wyposażonych w niezbędną infrastrukturę techniczną w celu wykorzystania potencjału inwestycyjnego związanego z realizacją zabudowy mieszkaniowej jedno bądź wielorodzinnej. Tym samym nie chodzi o tereny rolnicze związane z produkcją roślinną, które co do zasady nie wymagają niezbędnej infrastruktury technicznej, nie są również przekształcone antropogeniczne. Jeżeli chodzi o tereny wykorzystywane rolniczo, to chodzi o tereny w oparciu o potencjał zdegradowanych obiektów budowalnych, które mogłyby służyć w produkcji rolniczej – np. zakłady przetwórcze, nie zaś tylko pola uprawne. Skarżący wskazywał, iż tereny produkcyjne nie są terenami użytkowanymi rolniczo, z przeznaczeniem pod uprawy roślinne. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na fakt, iż w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego( Dz.U nr 164, poz. 1587), tereny obiektów produkcyjnych( oznaczonych symbolem P) zaliczone zostały do terenów zabudowy techniczno - produkcyjnej, które są odmiennie wyróżnione od terenów użytkowanych rolniczo. Rozporządzenie to co prawda można stosować pomocniczo, jednakże wskazuje ono pewną standaryzację przy kwalifikowaniu poszczególnych rodzajów terenów. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazywał również na niekonsekwencje stanowiska prawnego zawartego w złożonej opinii gdzie zawarto stanowisko, iż przedmiotowe grunty nie utraciły charakteru rolnego, a w art. 5 ust.4 ustawy posłużono się zwrotem ,, które w przeszłości były wykorzystywane ‘’. Tak więc skoro w przeszłości były wykorzystywane do produkcji rolnej i obecnie są to grunty rolne, to nigdy nie utraciły tego charakteru. Następnie skarżący zauważył, iż organ w piśmie z dnia [...] marca 2021 roku odwoływał się do prowadzonej działalności produkcyjnej( produkcji roślinnej), zgodnie z ustawą z 11 kwietnia 2003 roku o kształtowaniu ustroju rolnego( DZ.U z 2000 roku, poz. 1655). Tymczasem przywołana ustawa posługuje się pojęciem ,, prowadzenia działalności rolniczej’’ przez którą należy rozumieć ,, prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej ‘’( art. 2 pkt 3 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego). Oznacza to, iż ustawodawca nie wiąże używaną zamiennie przez organ produkcję roślinną jako synonim produkcji w rozumieniu art. 5 ust.4 ustawy, ale jako sprecyzowane pojęcie ,,prowadzenia działalności rolniczej ‘’. Skarżący wskazywał, iż zaskarżona uchwała jest niewykonalna z uwagi na nieczytelność jej załączników. Zwracał uwagę, że w art. 8 ust.1 ustawy określono w sposób szczegółowy elementy uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, o której mowa w art. 7 ust.4 ustawy. Wymagania wniosku korespondują z wymaganiami uchwały, a zestawienie obu przepisów wskazuje, iż wymogi co do zawartości uchwały pod względem treściowym odpowiadają, co do zasady elementom wniosku. Skoro treść normatywna uchwały lokalizacyjnej jest zbieżna z elementami złożonego wniosku, to wszelkie odpowiedniki elementów graficznych wniosku winny zostać wskazane w załączniku graficznym do uchwały, który powinien zawierać nie tylko obszar zainwestowania, ale również obszar oddziaływania. Kluczowa w sprawie jest dyspozycja art. 25 ust.1 ustawy, która wprost wskazuje, że uchwała o ustaleniu lokalizacji wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Całość uchwały – część tekstowa i graficzna, jak i wymagane prawem załączniki, co do określenia granic objętych inwestycją mieszkaniową oraz planowanego sposobu zagospodarowania muszą być jasne i czytelne oraz sporządzone w takiej skali, aby była możliwość ich jednoznacznej identyfikacji, a tym samym zastosowania, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W ocenie skarżącego w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa – art. 91 ust.1 w związku z art. 91 ust.4 usg, co daje podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Skargi na przedmiotową uchwałę wnieśli również – M. S., A. M. i J. G. Co prawda każda z wymienionych osób wniosła oddzielne skargi, to treść zarzutów i argumentacja ich uzasadnienia jest tożsama. Wyżej wymienieni skarżący przedmiotowej uchwale zarzucali naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 5 ust.3 i 4 ustawy poprzez błędną interpretacje zastosowaną przez organ za pomocą wykładni rozszerzającej i uznaniu, że tereny pod inwestycję są terenem poprodukcyjnym z uwagi na prowadzoną uprzednio działalność sadowniczą, przez co dopuszczono wyjątek umożliwiający lokalizację inwestycji pomimo sprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, w sytuacji gdy tereny te nigdy nie miały charakteru produkcyjnego, były terenami zielonymi( ogrody, zasiewy pod potrzeby własne mieszkańców) i nie można zastosować dopuszczalności inwestycji bez zmiany studium uwarunkowań; - art. 17 ust.1 ustawy poprzez wydanie uchwały z pominięciem okoliczności, iż ulica C. wymaga przebudowy, bowiem szerokość tej ulicy wynosi 5 m i której parametry nie zapewniają wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, w sytuacji gdy minimalna szerokość drogi nie może być mniejsza niż 6 m, a także to, że przebudowa ulicy naruszałaby prawo własności niektórych osób mieszkających przy tej ulicy; - art. 5a ust.1 usg poprzez nieprzeprowadzenie koniecznych konsultacji z mieszkańcami ulicy S., C. i G., w sytuacji gdy przywołany przepis przewiduje konsultacje w ważnych sprawach; - art. 7 ust.1 pkt 14 usg poprzez wydanie uchwały sprzecznej z obowiązkami zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w postaci naruszenia bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i lokalizowanie inwestycji na terenie, który nie spełnia wymagań przeciwpożarowej; - art. 7 ust.12 pkt 13 ustawy poprzez niepowiadomienie przez Prezydenta Miasta R. właściwego Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o możliwości przedstawienia opinii z uwagi na obecność na planowanej zwierząt chronionych, w sytuacji gdy przepis ten obligatoryjnie nakazuje powiadomienie na stronie BIP, bądź na stronie internetowej gminy; - art. 6 ust.1 ustawy poprzez dopuszczenie załączonej koncepcji urbanistyczno – architektonicznej, która nie uwzględnia charakteru zabudowy najbliższej okolicy i nie wykazuje oddziaływania zabudowy projektowanej na istniejącą zabudowę mieszkaniową; - art. 7 ust.4 ustawy poprzez błędną interpretację przesłanek stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju wynikających z ustaleń studium. Skarżące osoby fizyczne( mieszkańcy ulicy C.), odnosząc się do przewidzianego w ustawie wyjątku określonego przepisem art. 5 ust.4 wskazywały, iż ustalenie, że przedmiotowy teren inwestycji mieszkaniowej w przeszłości był wykorzystywany jako teren produkcyjny jest nieuprawnione. Argumentowali, iż na tym terenie był ogród na którym uprawiono ziemniaki, zboże pod własne potrzeby. Nie sposób uznać, iż była tam prowadzona produkcja sadownicza. Przedłożona dokumentacja zdjęciowa pokazuje zagony uprawne oraz drzewa, które są usytuowane na sąsiadujących nieruchomościach. W ich ocenie inwestor nie wykazał, że te tereny są terenami poprodukcyjnymi. Właściciele tych gruntów płacili podatek rolny. Opracowana opinia prawna nie nosi cech obiektywności i pomijany jest w niej interes społeczno – prawny oraz dokonano rozszerzającej wykładni pojęcia ,, wykorzystywano na cel produkcyjny. Skarżący wskazywali, iż przedmiotowa inwestycja mieszkaniowa na tym terenie nie będzie spełniała wymogu określonego w art. 17ust.1 pkt 1 ustawy, a mianowicie nie ma zapewnionego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, której parametry zapewniają wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej określone w przepisach odrębnych, przy czym minimalna szerokość drogi nie może być mniejsza niż 6m. W ocenie skarżących taka droga winna istnieć już w dacie podejmowania uchwały, a nawet nie przedstawiono koncepcji poszerzenia ul. C. W związku z tym nie zostały zachowane podstawowe zasady bezpieczeństwa przeciwpożarowego na co wskazuje także negatywna opinia [...] Komendanta Wojewódzkiej Straży Pożarnej. Kolejnym zarzutem stawianym przez skarżących był zarzut pominięcia jakichkolwiek rozmów, pertraktacji czy też konsultacji z mieszkańcami ulic C., S. i G. Wskazywali na stanowisko to potwierdzające zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 26 czerwca 2020 roku, syg. akt II OSK 3930/19. Skarżący zwracali uwagę, iż zaniechano wykonania obowiązku zamieszczenia wniosku o budowę mieszkań na tym terenie nie zamieścił informacji na BIP gminy miasta R. Również z uwagi na występowanie na terenie inwestycji mieszkaniowej gatunków zwierząt wymagających ochrony, koniecznym było powiadomienie właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska w odniesieniu do form ochrony przyrody. Następnie skarżący wskazywali, że koncepcja urbanistyczno – architektoniczna powinna także przedstawiać konkretne powiązania przestrzenne z terenami otaczającymi. Ma to istotne znaczenie między innymi w zakresie funkcjonalności otaczających ją terenów. Art. 6 ust.2 pkt 4 ustawy wskazuje na intencje ustawodawcy poszanowania dotychczasowych zasad kształtowania polityki przestrzennej wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, których wyrazem jest między innymi zachowanie ładu przestrzennego. Powiązanie przestrzenne planowanej inwestycji z terenami ,, otaczającymi ‘’ należałoby odczytywać w kontekście systemowych rozwiązań tj. jako dążenie do zapewnienia ładu przestrzennego poprzez stworzenie harmonijnej całości. Wraz z rozpoczęciem budowy budynków wielorodzinnych zostanie zaburzony obecny ład przestrzenny składający się w głównej mierze z zabudowy jednorodzinnej. W ocenie skarżących również nie dokonano oceny rzeczywistego zapotrzebowania na lokale w budynkach wielorodzinnych, które to potrzeby zostały przeszacowane. Organ odpowiadając na skargę Wojewody oraz osób fizycznych wnosił o ich oddalenie, nie zgadzając się ze stawianymi zarzutami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. W myśl art. 91 ust. 1 usg uchwały organu sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 usg w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W ustawie nie zdefiniowano jednak obu naruszeń. Konieczne jest zatem sięgnięcie do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i orzecznictwie. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 usg, zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Organ uchwalający akt prawa miejscowego związany jest ponadto regułami techniki prawodawczej, ujętymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908). Zgodnie z § 143 załącznika do tego rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 1-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Zgodnie z art. 101 ust.1 usg każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy ma legitymacje skargową. Przepis ten determinuje legitymację skargową oraz zakres rozpoznania sprawy. Skarżący osoby fizyczne jako mieszkańcy ulicy C., która leży w obrębie oddziaływania inwestycji mieszkaniowej mają legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Podstawą materialnoprawną do podjęcia zaskarżonej uchwały były przepisy ustawy z dnia 5 lipca 2018 roku. Zasady lokalizacji inwestycji mieszkaniowej określa przepis art. 5 ustawy. Zgodnie z art. 5 ust.3 ustawy inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod warunkiem, że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Art. 5 ust.4 stanowi, że warunek niesprzeczności ze studium nie dotyczy terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane. W ocenie Sądu istotą sporu i najdalej idącym zarzutem w niniejszej sprawie jest zarzut naruszenia art. 5 ust.4 ustawy. Co prawda skarżący Wojewoda [...] stawia zarzut naruszenia przepisu art. 5 ust.3 – sprzeczność inwestycji mieszkaniowej z obowiązującym studium i znaczną część skargi poświęca temu zagadnieniu, to w kontekście przyznania tej okoliczności przez organ należy uznać, iż jest to okoliczność bezsporna. Widać to wyraźnie z zapisów studium, iż dla tego terenu, oznaczonego MN gdzie jako podstawowa funkcja to ,, mieszkalnictwo jednorodzinne ‘’. Dopuszczalna i uzupełniająca jest zabudowa określana ,, infrastruktura społeczna ‘’ jako powiązana z funkcją podstawową oraz usługi komercyjne, infrastruktura techniczna i komunikacyjna. Tak więc określona w uchwale Rady Miejskiej w R. z dnia [...] stycznia 2021 roku budowa dwunastu budynków mieszkalnych wielorodzinnych o maksymalnej wysokości – 4 kondygnacje nadziemne, maks. 13 m, z garażami podziemnymi, stanowiskami postojowymi nadziemnymi i infrastrukturą techniczną w rejonie ulic C., G. i S. w R. pozostaje w sprzeczności z wyżej powołanym zapisem studium. Organ wskazał i przedstawił argumentację, iż zapis art. 5 ust.4 ustawy dawał podstawy do określenie lokalizacji w przedmiotowym rejonie ponieważ teren ten jest terenem wykorzystywanym do produkcji( produkcji roślinnej), a obecnie funkcja dla tego terenu nie jest realizowana. Dowodami na potwierdzenie tego stanowiska miało być oświadczenie P. F., dokumentacja archiwalna zdjęciowa, opinia prawna. Stanowisko to jako nieuprawnione, w swojej skardze zwalczał przede wszystkim Wojewoda [...] oraz skarżący – osoby fizyczne. Skarżący Wojewoda wskazywał, iż przepis art. 5 ust.4 jest przepisem szczególnym w stosunku do wymogu art. 5 ust.3 i nie powinien podlegać wykładni rozszerzającej. Ustawodawca umożliwił realizację inwestycji mieszkaniowych, niezależnie od studium w odniesieniu do terenów – kolejowych, wojskowych, produkcyjnych lub usług pocztowych. Ustawodawca używając przedmiotowych pojęć nie zdefiniował ich w ramach legalnej definicji użytej na potrzeby tej ustawy. Trafnie skarżący wojewoda sięga po uzasadnienie projektu ustawy celem odtworzenia woli ustawodawcy. We wskazanym uzasadnieniu projektu( druk sejmowy nr 2667/ VIII kadencja. www. Sejm.gov. pl) wskazano - ,, iż chodzi o tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie te funkcje na tych terenach nie są realizowane. W ten sposób pod budownictwo mieszkaniowe mogłyby zostać wykorzystane tereny, z uwagi na określone w nich funkcje w studium nie jest możliwe, a tereny te są wyposażone w niezbędną infrastrukturę ‘’. Należy zauważyć, iż ustawodawca chciał ,, uwolnić pewne kategorie terenów ‘’, które nie mogłyby zostać wykorzystane pod budownictwo mieszkaniowe, bez zmiany zapisów studium. W przypadku niniejszej sprawy taki przypadek nie zachodzi. Tereny objęte uchwałą nie są w studium określone w ten sposób, iż uniemożliwiają wykorzystania ich pod budownictwo mieszkaniowe. Tereny te znajdują się w obszarze oznaczonym MN – z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Tak więc nie ma potrzeby aby przedmiotowa uchwała zwalniała te tereny z dotychczasowej funkcji, które uniemożliwia budowę mieszkaniową. Tu istotny problem, który stanowi barierę do wykorzystania tych terenów pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne stanowią zapisy obowiązującego studium zagospodarowania przestrzennego, które przedmiotowy teren przeznaczyły pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Tak więc ten sam organ najpierw uchwala studium gdzie na tym terenie nie widzi możliwości budownictwa wielorodzinnego, a następnie bez zmiany studium chciałby lokować budownictwo wielorodzinne podejmując uchwałę w trybie art. 5 ust.4 ustawy. Trafnie skarżący wskazał, że uzasadnieniu projektu ustawy podniesiono, że celem ustawy jest ,, pełne poszanowanie zasady, że władztwo planistyczne na terenie gminy należy do jej mieszkańców i organu stanowiącego gminy. Poddanie propozycji inwestora ocenie całej społeczności lokalnej pozwala uzyskać w tym zakresie reprezentatywne stanowisko mieszkańców ‘’. Tak więc intencją ustawodawcy nie było to, aby realizacja budownictwa mieszkaniowego określona w ustawie łamała zasady zagospodarowania przestrzennego, bądź wprowadzała dysharmonię w istniejącą zabudowę. Niewątpliwie przedmiotowa ustawa miała odblokować bariery i pozyskiwania terenów celem przyspieszenia budownictwa mieszkaniowego ale nie kosztem zakłócenia ładu przestrzennego. Tereny na których miałaby być realizowana przedmiotowa inwestycja są zdecydowanej większości terenami określanymi w ewidencji gruntów i budynków jako tereny rolne. W obecnym stanie prawnym nie ma przeszkód aby na terenach miast wykorzystywać pod budownictwo mieszkaniowe grunty rolne. Zgodnie z art. 10a ustawy z 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( DZ.U z 2017 roku, poz. 1161) - ograniczenia z rozdziału drugiego ustawy – przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, nie stosuje się w granicach administracyjnych miast. Tak więc w ocenie sądu racjonalnym jest uznanie, iż intencją ustawodawcy była możliwość zagospodarowania gruntów poprodukcyjnych w rozumieniu § 68 ust.3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków( DZ.U z 2019 roku, poz. 393). Zgodnie z przywołanym zapisem grunty zabudowane i zurbanizowane dzielą się między innymi na tereny przemysłowe – Ba, zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy Bp, tereny kolejowe Tk. Tereny produkcyjne są powiązane z obiektami w których ,, produkcja ‘’ jest prowadzona. Trafnie skarżący wojewoda wskazuje na załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego( DZ.U nr 164, poz. 1587), iż tereny obiektów produkcyjnych( oznaczone symbolem P) zaliczone zostały do terenów zabudowy techniczno – produkcyjnej, które są odmiennie wyróżnione od terenów użytkowanych rolniczo. Kwestie związane z projektem planu miejscowego nie mają zastosowania wprost w przedmiotowej sprawie, ale mogą stanowić wskazówkę co do rozróżnienia terenów rolnych gdzie jest prowadzona działalność rolnicza, a terenów produkcyjnych, których mowa w art. 5 ust.4 ustawy. W niniejszej sprawie nic nie wskazuje aby przeznaczony teren pod budownictwo mieszkaniowe był terenem zabudowanym i zurbanizowanym, bądź teren wyłączonym – teren wojskowy. Intencją ustawodawcy było wykorzystanie terenów zurbanizowanych, z infrastrukturą bądź terenem, który nie mógł być w studium przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe. Takiej infrastruktury nie mogły mieć grunty rolne, które w granicach miast mogą być wykorzystane pod mieszkalnictwo. Trafnie skarżący zwracają uwagę na treść art. 6 ust.4 ustawy, który nakłada obowiązek sporządzenia koncepcji urbanistyczno – architektonicznej. W tym dokumencie powinien zostać określony i przeanalizowany teren inwestycji wraz z terenem odtaczającym. Przepis ten nie przesądza jaki obszar ma być poddany analizie. Wydaje się, że w każdym przypadku, w zależności od konkretnych uwarunkowań przestrzennych, kulturowych, administracyjnych, historycznych, osoba sporządzająca koncepcję będzie musiała wskazać obszar poddany analizie, uwzględniając stan zagospodarowania i przenosząc dopuszczalne w studium wskaźniki. O wielkości wskaźników będą decydowały konkretne uwarunkowania otoczenia. Tak więc nawet dla terenów określonych w art. 5 ust.4 ustawy musi zostać uwzględnione zagospodarowanie i wskaźniki tzw,, otoczenia ‘’. W tym zakresie organ w żadnym stopniu w uchwale i jej uzasadnieniu oraz dokumentach nie określił jak relacje obszaru zainwestowania i obszaru ,, otoczenia’’ wyglądają i czy zachodzi wzajemna korelacja tych przestrzeni architektonicznych. Należy zgodzić się z Wojewodą, iż przedstawiony do uchwały załącznik został sporządzony w bliżej nieokreślonej skali, jest nieczytelny, a tym samym nie spełnia podstawowego wymogu jakiemu ma służyć. Załącznik graficzny dla obszaru [...] m² został sporządzony w formacie A-4, przy czym część graficzna zajmuje połowę strony, to de facto powoduje jego zupełną nieczytelność. Stosownie do dyspozycji art. 8 ust.1 pkt 2 ustawy załącznikiem do uchwały lokalizacyjnej jest załącznik przedstawiający ,, granice terenu objętego inwestycją mieszkaniową ‘’ i ten załącznik winien być sporządzony w skali odpowiadającej załącznikowi do wniosku. Załącznik powinien być sporządzony w takiej formie, która umożliwi jednoznaczną identyfikację granic objętych inwestycją mieszkaniową, jak również granic oddziaływania inwestycji. Ma to znaczenie w związku ze związaniem organu administracji architektoniczno – budowlanej przy udzielaniu pozwolenia na budowę. Należy zgodzić się ze skarżącym Wojewodą, iż uzasadnienie przedmiotowej uchwały jest nad wyraz lakoniczne. Nie przedstawia procesu procedowania przy podejmowaniu aktu – wskazania na wymagane załączniki, ich omówienie z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w tym zakresie. Brak omówienia uwag wniesionych do wniosku pozbawia zainteresowanych informacji dlaczego wniesione uwagi nie mają usprawiedliwionych podstaw. Organ nie wyjaśnia dlaczego kwestia określona w art. 17 ust.1 pkt 1 ustawy odnośnie drogi wewnętrznej – szerokość ulicy C. nie została w uzasadnieniu uchwały omówiona, zwłaszcza, że opinia organu straży pożarnej w tym przedmiocie była negatywna. Przepis art. 17 ust.1 pkt 1 ustawy stanowi, iż w standardy tego przepisu muszą być spełnione w momencie lokalizacji. Ustawodawca w projekcie ustawy wskazywał na istotność konsultacji z mieszkańcami odnośnie lokalizacji inwestycji mieszkaniowych podjętych w trybie ustawy, ponieważ mieszkańcy tych terenów będą beneficjentami zarówno dobrych, jak i złych rozwiązań w zakresie zagospodarowania przestrzeni miasta R. W ocenie Sądu doszło w przedmiotowej sprawie do istotnych naruszeń prawa – art. 5 ust.3 i 4, w rozumieniu art. 91 usg, które dawały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.