VIII SA/Wa 271/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2013 r. [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją znak [...] z [...] października 2013 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej także jako "Zakład" lub "ZUS") działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., zwana dalej "ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych"), po rozpatrzeniu wniosku M. B. orzekł o odmowie umorzenia należności w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu: 1. składek na ubezpieczenia społeczne osobiste za okres 06/2009r.- 08/2009r. w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu: składek - [...] zł, odsetek liczonych na dzień [...] sierpnia 2013 r. - [...] zł 2. składek na ubezpieczenie zdrowotne osobiste za okres 06/2009r. -08/2009r. w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu: składek - [...] zł; odsetek liczonych na dzień [...] sierpnia 2013 r. - [...] zł, kosztów upomnienia - [...] zł 3. składek na FP i FGŚP za okres 06/2009 r. - 08/2009 r. w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu: składek - [...] zł; odsetek liczonych na dzień [...] sierpnia 2013 r. - [...] zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że [...] sierpnia 2013 r. wpłynął wniosek M.B. o umorzenie należności z tytułu ww. składek. We wniosku M. B. wskazał, że od [...] czerwca 2009 r. przebywał w aresztach śledczych, a w związku z tym nie mógł prowadzić działalności gospodarczej. Dodał, że od [...] sierpnia 2009 r. działalność została zawieszona, a pomimo tego miał naliczane składki, za okres w którym przebywał w areszcie. Do wniosku dołączył zaświadczenie z Aresztu Śledczego w G. z czerwca 2013 r. Organ przytoczył treść art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wskazując, że należności z tytułu składek i odsetek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Wyjaśnił, że wystąpienie przesłanek o których mowa w art. 28 ust. 3 ww. ustawy nie stwarza obowiązku umorzenia zadłużenia, daje jedynie tylko możliwość takiego rozstrzygnięcia. W myśl z kolei art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności - w sytuacji gdy za umorzeniem przemawia ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Decyzja Zakładu w tym zakresie jest więc również uznaniowa. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ powołując się na informację pozyskaną na podstawie systemu informatycznego ZUS ustalił, że wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą do dnia [...] lipca 2012 r. Od [...] czerwca 2009 r. wnioskodawca odbywa karę pozbawienia wolności. Jak wynika z zaświadczenia Aresztu Śledczego w G. z czerwca 2013 r. przewidywany koniec kary przypada na dzień [...] listopada 2013 r. W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej wnioskodawca wskazał, że jest żonaty, jednakże sprawa rozwodowa jest w toku, nie wykazał osób na utrzymaniu, obecnie nie uzyskuje żadnego dochodu. W zeznaniach rocznych PIT-37 za 2012 r. wnioskodawca wykazał przychód/dochód w wysokości [...] zł, w bazie urzędu skarbowego brak zeznań za lata 2010 - 2011. Organ w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazał, że wnioskodawca zalega z tytułu podatków w wysokości [...] zł, nie wykazał zaś innych zobowiązań, nie korzysta ze świadczeń rodzinnych, dodatku mieszkaniowego ani innych form pomocy społecznej. Wnioskodawca jest właścicielem przyczepy ciężarowej [...] z 1978 r. o nr rej. [...], przyczepy ciężarowej [...] z 1975 r. o nr rej. [...], ciągnika samochodowego [...] z 1990 r. o nr rej. [...], samochodu ciężarowego [...] z 1977 r. o nr rej. [...], działki nr [...][...] o powierzchni [...] ha (KW [...]) położonych we wsi K. gm. G.. Inspektorat ZUS w G. prowadzi wobec wnioskodawcy postępowanie egzekucyjne za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego w G., które zostało zawieszone na tle wniosku o abolicję. Następnie organ wskazał, że umorzenie należności na podstawie przesłanek całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt. 1-6, jest możliwe m.in. w przypadku zaprzestania prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności. Wnioskodawca wykreślił działalność z ewidencji działalności gospodarczej, jednak prowadzone postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone stwierdzeniem faktu nieściągalności. Ponadto wnioskodawca jest w posiadaniu nieruchomości, na której ZUS może dokonać zabezpieczenia. W związku z powyższym uznać należy, że w sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt. 1 - 6. Zdaniem Zakładu, wobec wnioskodawcy nie zachodzi kryterium ważnego interesu osoby zobowiązanej. Wprawdzie obecnie wnioskodawca nie uzyskuje żadnych dochodów, jednak trudności finansowe nie mają charakteru stałego i pogłębiającego się, ponieważ przewidywany termin zakończenia odbywania przez wnioskodawcę kary przypada na dzień [...] listopada 2013 r. Ponadto wnioskodawca jest w wieku aktywności zawodowej, nie wykazał zaś, że stan zdrowia lub konieczność sprawowania opieki nad członkami najbliższej rodziny uniemożliwiają mu, bądź w znacznym stopniu ograniczają pozyskiwanie niezbędnych do spłaty zadłużenia środków. Nie zachodzi też wobec wnioskodawcy przesłanka zdarzeń losowych oraz klęsk żywiołowych, które doprowadziłyby do pogorszenia się jego sytuacji finansowej, ani też przesłanka interesu publicznego. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy M. B. podniósł, że we wnioskowanym okresie był tymczasowo aresztowany i przebywał w areszcie śledczym, przez co nie mógł zawiesić działalności gospodarczej oraz nie mógł tego dokonać za pomocą osób najbliższych na skutek braku widzeń z nimi. Decyzją z [...] stycznia 2014 r. znak [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na mocy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2013 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie podtrzymując w całości swoje dotychczasowe ustalenia. Organ dodatkowo ustalił, że wnioskodawca opuścił już Zakład Karny w W. - [...], gdzie ostatnio odbywał karę pozbawienia wolności. Organ ponownie zauważył, że wnioskodawca jest właścicielem ruchomości i nieruchomości. Brak jest więc podstaw do umorzenia wnioskowanych należności. W związku z zakończeniem odbywania kary pozbawienia wolności uznać należy, że trudności finansowe nie mają charakteru stałego i pogłębiającego się. Możliwa jest poprawa sytuacji materialnej w przypadku podjęcia przez wnioskodawcę zatrudnienia. Nie zaistniały zaś nowe okoliczności mające wpływ na zmianę decyzji z dnia [...] października 2013 r. w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Nadto, organ wskazał, że umorzenie należności składkowych jest instytucją nadzwyczajną, stanowiącą odstąpienie od zasady powszechnego obowiązku regulowania zobowiązań publicznoprawnych. Skargę na decyzję ostateczną Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M.B. (dalej jako "skarżący"). W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jego wnioski zostały rozpatrzone niedokładnie i niechlujnie, czego efektem było niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie organu. Zarzucił organowi błędne ustalenia faktyczne, bowiem w grudniu 2013 r. korzystał z pomocy społecznej, a urząd skarbowy umorzył mu zaległości podatkowe. Wyjaśnił, że majątku ruchomego pozbył się w 2005 r., o czym zawiadomił wydział komunikacji. Nadto dodał, że przebywając w areszcie śledczym pierwsze widzenie miał dopiero po dwóch miesiącach. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na wstępie należy wyjaśnić, że przedmiotem oceny Sądu w toku niniejszego postępowania jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, którą organ ten utrzymał w mocy własną decyzję odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga analizowana stosownie do wskazanych wyżej kryteriów zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja naruszają prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Legalność decyzji administracyjnej oznacza bowiem nie tylko jej zgodność z prawem materialnym, ale również z przepisami postępowania. Podstawę materialnoprawną do wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowił art. 28 ust. 1 - 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z art. 28 ust. 2 należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przypadki całkowitej nieściągalności zostały wskazane w ust. 3 art. 28, a wyliczenie to ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że tylko zaistnienie którejkolwiek ze wskazanych w tym przepisie okoliczności pozwala na uznanie, że w stosunku do wnioskodawcy zachodzi całkowita nieściągalność warunkująca umorzenie należności w oparciu o ten przepis. Należy przyznać rację organowi, że zaistnienie którejkolwiek z tych przesłanek stwarza jedynie możliwość umorzenia należności z tytułu składek. Konstrukcja art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oparta jest bowiem na zasadzie uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja w tym zakresie przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek może, ale nie musi umorzyć zaległości. Oznacza to, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, że wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnianych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Na mocy z kolei delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U z 2003 r. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Orzekając w oparciu o powołane wyżej przepisy organ ma obowiązek zebrania w wyczerpujący sposób materiału dowodowego w sprawie, a następnie szczególnie wnikliwego ustalenia stanu faktycznego i jego rzetelnej oceny, bowiem również w tym przypadku decyzja ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ ma jedynie możliwość, a nie obowiązek umorzenia należności z tytułu składek, nawet wówczas, gdy ustalone zostanie stwierdzenie istnienia okoliczności wskazanych w powołanym wyżej przepisie. W żadnym razie bowiem ustalenie takie nie obliguje organu do podjęcia decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek. Uznaniowy charakter decyzji zobowiązuje organ nie tylko, jak wskazano wyżej, do szczególnie wnikliwej oceny stanu sprawy, ale również uzasadnienia swojego stanowiska w sposób kompleksowy, co umożliwi Sądowi ocenę czy w danym przypadku nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Sąd administracyjny ocenia zaś, czy w prawidłowy sposób zostało przeprowadzone przez organ postępowanie administracyjne, w tym czy w wyczerpujący sposób zebrano materiał dowodowy w sprawie, a następnie dokonano jego wszechstronnej oceny. Należy wskazać, że zgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek do umorzenia należności spoczywa na zobowiązanym. Nie zwalnia to jednak organu administracji od obowiązku wyjaśnienia zasadności złożonego wniosku wówczas, gdy strona sama nie przedłożyła dostatecznych dowodów potwierdzających jej trudną sytuację materialną. W orzecznictwie przyjmuje się, że przerzucenie ciężaru dowodu w tym zakresie na stronę zobowiązaną nie zwalnia organu z obowiązku określonego w art. 7 Kpa, który to obowiązek będzie wypełniony wówczas, gdy strona zostanie wezwana do wskazania dodatkowych dowodów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2070/06, opubl. Lex 328921). W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ - pomimo ciążącego na nim takiego obowiązku - nie zebrał i nie rozpatrzył w wyczerpujący sposób materiału dowodowego, co mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zauważyć bowiem należy, że skarżący zarówno we wniosku inicjującym postępowanie w niniejszej sprawie, jak również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy konsekwentnie podnosił, że od [...] czerwca 2009 r. przebywał w areszcie śledczym a jako tymczasowo aresztowany nie miał możliwości zarówno prowadzenia, jak i nawet zawieszenia działalności gospodarczej. Organ zaś wydając swoje rozstrzygnięcia w ogóle nie odniósł się do tej okoliczności, nie podjął również nawet próby wyjaśnienia czy we wnioskowanym okresie skarżący faktycznie prowadził działalność gospodarczą. W ocenie Sądu kwestia ta może zaś mieć istotne znaczenie w sprawie, tym bardziej, że organ opiera swoje ustalenia dotyczące prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej jedynie na podstawie informacji pozyskanej z systemu informatycznego ZUS. Na tej też podstawie naliczane były skarżącemu składki z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Prawidłowość naliczenia tych składek budzi więc uzasadnione wątpliwości Sądu. W aktach administracyjnych przekazanych Sądowi brak jest bowiem jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego fakt prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej w okresie od czerwca do sierpnia 2009 r., tj. w czasie kiedy to był on pozbawiony wolności i przebywał w areszcie śledczym. Takie działanie organu musi skutkować stwierdzeniem, że przy wydaniu jego rozstrzygnięć doszło jednak do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Decyzje zostały bowiem wydane bez należytego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa odnoszących się do zasad prowadzenia postępowania dowodowego. Stosownie do art. 7 Kpa - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 Kpa obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Oceniając sprawę w kontekście zebranego w sprawie w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego stwierdzić należy, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja nie mogą zostać uznane za odpowiadające prawu. Reasumując - Sąd stwierdził, że organ zaniechał podjęcia wszelkich kroków zmierzających do zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego pozwalającego na wszechstronną ocenę sytuacji majątkowej, rodzinnej i zdrowotnej skarżącego. W konsekwencji, ustalenia faktyczne oparte na niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym, należy traktować jako dowolne. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 Kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 Kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści (art. 7 Kpa) (por. wyrok SN z dnia 23.11.1994 r., III ARN 55/94, OSNAPU 1995, nr 7, poz. 83). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ mając na uwadze powyższe wskazania Sądu przede wszystkim zgromadzi w wyczerpujący sposób materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a dopiero na jego podstawie przeprowadzi po raz kolejny, tym razem zgodnie z ww. przepisami Kpa postępowanie wyjaśniające. Dopiero bowiem dokonanie powyższego umożliwi prawidłową ocenę, czy skarżący spełnia przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek. Dokonując ponownie ustaleń, organ orzekający ma obowiązek działać według zasad wynikających z art. 7, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 81 Kpa i ocenić wynik postępowania wyjaśniającego w granicach swobodnej oceny dowodów na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego, wysnuwając z zebranego materiału dowodowego wnioski logicznie uzasadnione. Ustalenia dotyczące spełniania przesłanek umorzenia odnosić się przy tym winny do okoliczności istniejących w czasie podejmowania decyzji, a nie zdarzeń z przeszłości czy przewidywań dotyczących przyszłości. Następnie organ winien wydać rozstrzygnięcie w sprawie, mając na uwadze w szczególności art. 107 § 3 Kpa. Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania - w ocenie Sądu - mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego też uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł, jak w sentencji. Zawarte w wyroku stwierdzenie w pkt 2 wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a.