VIII SA/Wa 274/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 maja 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. ; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego P. Z. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Syg. akt VIII SA/Wa 274/21 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2021 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R.( dalej SKO, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2020 roku, poz. 256 ze zm. dalej kpa), po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym odwołania P. Z., od decyzji Burmistrza S. z dnia [...] grudnia 2020 roku, [...] odmawiającej specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od [...] listopada 2020 roku do [...] października 2021 roku wnioskowanego w związku z opieką nad Z. Z. – orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Wyżej powołaną decyzją z dnia [...] grudnia 2020 roku Burmistrz S. odmówił P. Z. specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskowanego na babkę Z. Z.. Organ pierwszej instancji stwierdził, że wnioskodawca nie spełnia przesłanek określonych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych( Dz.U z 2020 roku, poz. 111 ze zm. dalej jako ustawa). W art. 16 ust.1 określono, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 roku – Kodeks rodzinny i opiekuńczy( DZ.U z 2019 roku, poz. 2089 dalej krio) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: - nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub - rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami – konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Warunkiem nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego jest spełnienie łącznie wszystkich przesłanek określonych w art. 16a ust.1 i 2 ustawy oraz brak przesłanek negatywnych wymienionych w art. 16a ust.1 i 2 ustawy. Okres zasiłkowy określony został w art. 3 pkt 10 ustawy i trwa od 1 listopada do 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. W przedmiotowej sprawie organ ustalił miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w kwocie [...] zł, który nie przekracza kryterium dochodowego. Organ wskazał, iż skarżący sprawuje opiekę nad babką, która ma dwoje dzieci – syna i córkę. Na P. Z. ciąży obowiązek alimentacyjny dopiero w dalszej kolejności, co stanowiło negatywną przesłankę na pozytywne załatwienie wniosku z dnia [...] października 2020 roku. Żadne z dzieci nie jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu – syn mieszka w niedalekiej odległości, a córka 60 km od matki. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożył P.Z. zarzucając: - naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 16a ust. 1 ustawy; art. 132 krio; - naruszenie norm konstytucyjnych art. 71 ust. 1 Konstytucji RP nakazu szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Wnosił o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie odwołującemu się prawa do zasiłku specjalnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babką. Organ odwoławczy zważył co następuje: Zgodnie z art. 128 krio obowiązek dostarczania utrzymania, a także środków wychowania obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. W rozpoznawanej sprawie obowiązek alimentacyjny wobec Z.Z. obciąża w pierwszej kolejności dzieci – syna J. Z. oraz córkę M.W.. W ocenie organu odwoławczego sytuacja rodzinna i zdrowotna dzieci nie jest tego rodzaju, żeby zwalniała z ciążącego na nich względem matki obowiązku alimentacyjnego. Taką okolicznością, która mogłaby uzasadniać niemożność spełniania obowiązku alimentacyjnego byłoby choćby posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżący nie wykazał, że zachodzą obiektywne przesłanki wykluczające córkę i syna z kręgu osób nie mogących z przyczyn obiektywnych spełniać obowiązku alimentacyjnego. Organ wskazywał, iż miejsce zamieszkania córki Z. Z. – M. W. w K.( w odległości 60 km) nie może jej wykluczać z obowiązku alimentacyjnego. Fakt posiadanie przez syna J. Z. orzeczenia o [...] niepełnosprawności również nie zwalania go z tego obowiązku. W sprawie nie przedstawiono dokumentów, iż schorzenia J. Z. uzasadniałyby przyjęcie, że cierpi na schorzenia o takim rozmiarze, czy intensywności, że uniemożliwiałyby mu sprawowanie opieki nad matką. Zdanie SKO w R. nie wykazano aby syn i córka niepełnosprawnej Z.Z. nie byli w stanie sprawować nad nią opieki i w związku z tym wnukowi nie przysługuje prawo do świadczenia. Dzieci niepełnosprawnej nie są zwolnione z obowiązku alimentacyjnego względem matki, a obowiązek ten nie musi przybierać świadczenia pomocy w formie starań osobistych, a może polegać na przykład na opłacaniu osoby trzeciej, która odpowiednią opiekę zapewni. W sprawie nie zaistniały okoliczności wyłączające obowiązek alimentacyjny M. W. i J. Z. przewidziane w art. 128 krio. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł P. Z.. Zaskarżonej decyzji zarzucał: - naruszenie prawa materialnego tj. art. 16a ust.1 ustawy – poprzez błędną jego wykładnię skutkującą nieprawidłowym ustaleniem, że dla możliwości ubiegania się o uzyskanie specjalnego zasiłku opiekuńczego istotne znaczenie ma kolejność obowiązku alimentacyjnego określona w art. 129 § 1 krio, podczas gdy przepis art. 16a ust.1 określając krąg osób uprawnionych do tego świadczenia zawiera wyłącznie ogólne odesłanie do przepisów kodeksu rodzinnego, bez powołania się na kolejność obowiązku alimentacyjnego, jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego; - naruszenie prawa materialnego – art.16a ust.1 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące nieprawidłowym uznaniem, iż fakt że córka Z. Z. zamieszkuje 60 km od miejsca zamieszkania matki, zaś syn z uwagi na wiek i schorzenia potwierdzone orzeczeniem o [...] niepełnosprawności nie są w stanie sprawować stałej opieki nad niepełnosprawną matką, w sytuacji gdy skarżący od lat sprawuje faktyczną całodobową opiekę nad babką( w związku z czym pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy), w tym zamieszkuje z nią na tej samej nieruchomości, nie uzasadnia przyznania skarżącemu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia konstytucyjnych zasad sprawiedliwości społecznej, nakazu ochrony i opieki nad rodziną, jak również wynikającego z art.71 ust.1 Konstytucji RP nakazu szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. W związku z tym skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; Na zasadzie art. 145a § 1 p.p.s.a zobowiązanie organu do wydania decyzji merytorycznej o przyznaniu skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu skargi P. Z. rozwinął stawiane zarzuty podnosząc, iż nieuprawnione jest stanowisko organu, iż na osobie której ciąży obowiązek alimentacyjny w dalszej kolejności oraz która sprawuje faktyczną opiekę nad osoba trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji nie przysługuje prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Gdyby bowiem ustawodawca chciał uzależnić możliwość nabycia prawa do tego świadczenia od stopnia pokrewieństwa( kolejności alimentacji), to przepisy dotyczącego tego świadczenia w części dotyczącej kręgu uprawnionych sformułowałby w brzemieniu takim jak w art. 17 ustawy. Nadto skarżący wskazywał, iż we wcześniejszych okresach pobierał przedmiotowe świadczenie w oparciu o te same okoliczności i na podstawie tego samego stanu prawnego. Skarżący podnosił, iż stanowisko organu, iż możliwość realizacji obowiązku alimentacyjnego poprzez opłacanie osoby trzeciej są oderwane od rzeczywistości i realiów niniejszej sprawy. Z. Z. jest osobą w podeszłym wieku i wywodzącą się ze środowiska wiejskiego, w którym obowiązek sprawowania opieki nad chorym, czy niedołężnym członkiem rodziny ma niebagatelne znaczenie. Z racji tego, iż skarżący jest jej wnukiem ma do niego zaufanie. Fakt opieki wnuka nad niepełnosprawną babcią wynika z ustaleń rodzinnych ponieważ jest on kawalerem, jest osobą młodą w pełni sil. Skarżący w swojej argumentacji powołał się na obszerne fragmenty uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2019 roku, syg. akt II SA/Sz 1142/18 gdzie w swojej argumentacji Sąd wskazywał, iż regulacje ustawy należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325,dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala – art. 151 p.p.s.a. W ocenie Sądu wywiedziona skarga doprowadziła do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji nie z przyczyn które zostały wskazane w zarzutach skargi. Przede wszystkim należy zauważyć, iż do prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego art. 16a ust.1 ustawy może dojść w sytuacji gdy w sprawie dokonano pełnych, niewadliwych ustaleń faktycznych w sprawie. Zawarte w art. 16a ust.1 ustawy uregulowanie prawne, iż osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje specjalny zasiłek opiekuńczy, w przypadku gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być wykładane przy zastosowaniu przesłanek obiektywnych. Osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki nie jest w stanie świadczyć opieki, a oceny tej okoliczności należy dokonać zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego( m.in. z uwzględnieniem wieku, stanu zdrowia, sytuacji osobistej i życiowej), przy czym analiza przesłanek dokonywana jest pod kątem okoliczności uniemożliwiających jedynie w sposób obiektywny, a więc niezależny od woli osób spokrewnionych w pierwszym stopniu. Wyjaśnienie tego czy na wnioskodawcy ciąży obowiązek alimentacyjny wówczas gdy żyją osoby bliżej spokrewnione z osobą niepełnosprawną wymagającą opieki, powinno się odbyć z zachowaniem wszelkich reguł postepowania dowodowego z kodeksu postępowania administracyjnego, a więc przy uwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego, stosowanie do art. 80 kpa. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż zgromadzony materiał dowodowy i przeprowadzone postepowanie wyjaśniające w sprawie było w sposób niepełny. Zgodnie z zasadami postepowania wyjaśniającego z art. 7, art. 77 § 1 kpa na organ nakładają obowiązki zebrania całości materiału dowodowego i wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, uwzględniając interes danej osoby i interes społeczny. Organ odwoławczy wskazuje, iż skarżący nie zaprezentował dowodów, które dawałyby podstawę do uwzględnienia wniosku o przyznanie świadczenia. Jakkolwiek co do zasady wywody organu odwoławczego są trafne, to znikomy materiał dowodowy nie pozwala na weryfikację zasadności zapadłego rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji wymykają się spod kontroli Sadu. Jak wynika z akt sprawy nie przeprowadzono dogłębnego postepowania na okoliczność rzeczywistych możliwości podołania przez syna J. Z. i córkę M. W. ciążącemu na nich obowiązkowi alimentacyjnemu. Sam fakt, iż syn J. nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy tez córka M. może spełniać w inny sposób( materialny) obowiązek alimentacyjny nie może w pełni rozstrzygnąć co do ich możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego. Przyjmując taką wykładnie art. 132 krio pominięto jednak, iż w świetle tej regulacji nie tylko niepełnosprawność spokrewnionego w stopniu bliższym może decydować o powstaniu obowiązku alimentacyjnego osoby spokrewnionej w stopniu dalszym. Otóż o obciążeniu tym obowiązkiem wnuka może świadczyć wiek, stan zdrowia, stan majątkowy, konieczność sprawowania opieki nad innym członkiem rodziny przez osobę spokrewnioną w bliższym stopniu niż wnuk. O niemożliwości wykonywania obowiązku alimentacyjnego może świadczyć każda z tych obiektywnych przyczyn, a tym bardziej ich kumulacja. Organy nie przeprowadziły szczegółowego postępowania co do sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, majątkowej zarówno J. Z., jak i M.W.. Organy nie wyjaśniły dostatecznie czy dzieci niepełnosprawnej mając na względzie art. 132 krio są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi alimentacyjnemu. Ponownie prowadząc postępowanie organy obowiązane będą uwzględnić dostrzeżone w niniejszym wyroku uchybienia przepisom postępowania wyjaśniającego, co winno obligować do ustalenia możliwości spełnienia obowiązku alimentacyjnego przez dzieci Z.Z.. Wobec przedstawionych zarzutów postepowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy podnoszone zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wydał rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a oraz art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.