VIII SA/Wa 280/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki ściany budynku oddala skargę. Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (dalej: "PINB", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. zwanej dalej "Prawem budowlanym"), § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm., zwane dalej "rozporządzeniem w spawie warunków technicznych") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwanej dalej "k.p.a."), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nakazał inwestorowi M. K. (dalej "skarżący") zmniejszenie długości budynku gospodarczego o 1,5 m do [...] m poprzez rozbiórkę ścian od strony sąsiada, tj. działki nr [...] - w terminie do [...] kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia PINB wskazał, iż wyrokiem z dnia 5 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie VIII SA/Wa 4/11 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: "MWINB", "organ odwoławczy", "organ II instancji") nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., dotyczące rozbiórki budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce skarżącego nr [...] w S. n/[...] przy ul. S. [...]. Organ I instancji wskazał, iż budowę budynku gospodarczego inwestor prowadził w oparciu o zgłoszenie z dnia [...] lipca 2009 r. Zgodnie ze stanowiskiem WSA w Warszawie, w przedmiotowej sprawie zgłoszenie to jest skuteczne, bowiem nie doszło do jego cofnięcia. Po upływie 30 dni od zgłoszenia skarżący nabył prawo wykonywania robót objętych zgłoszeniem, a niewymagających pozwolenia na budowę. Ponadto, zgodnie ze stanowiskiem WSA w Warszawie, w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 49 b Prawa budowlanego, ponieważ ten tryb postępowania co do zasady jest wyłączony w sytuacji zaniedbania przez organ wniesienia sprzeciwu oraz niezakończenia procesu budowy obiektu. Budynek gospodarczy zlokalizowany jest przy granicy działki skarżącego i działek o numerach: [...] i [...], stanowiących własność B. S.– B. (dalej "uczestniczka postępowania"). Wielkość i usytuowanie przedmiotowego budynku jest niezgodne z warunkami technicznymi określonymi w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Rozpoznając sprawę ponownie, PINB w pierwszej kolejności postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2011 r., wydanym w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, nakazał wstrzymanie budowy spornego budynku gospodarczego. Organ wyjaśnił również, iż w toku oględzin działki inwestora w dniu [...] maja 2010 r. ustalono, że sporny obiekt to budynek gospodarczy murowany (z bloczka "[...]"), o wymiarach [...] m x [...] m, o grubości ścian [...] cm. Tylna ściana o długości [...] m zlokalizowana jest w granicy z sąsiednią działką należącą do uczestniczki postępowania. Ściana boczna zlokalizowana jest w odległości [...] m i [...] m od budynku usytuowanego na sąsiedniej działce. W celu doprowadzenia budynku do zgodności z warunkami technicznymi należy zmniejszyć budynek wzdłuż granicy do [...] m (§ 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Odwołania od w/w decyzji złożyli: skarżący oraz B. S. –B. i jej mąż H. B. (dalej "uczestnicy postępowania"). Wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji, skarżący podniósł naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Wskazał także, iż sprawa niniejsza była przedmiotem rozpoznania przez WSA w Warszawie, który rozstrzygnął występujące w niej wątpliwości prawne i wytyczył kierunek jej prowadzenia, a organy są związane zaleceniami Sądu. Podniósł, iż błędna jest podstawa prawna decyzji, zaś brak uzasadnienia faktycznego i prawnego dyskwalifikuje ją. Ponadto organ błędnie ustalił stan faktyczny sprawy, ponieważ pominął usytuowanie budynku względem istniejącego na działce sąsiadki obiektu, tj. odległości między budynkami nie uwzględniają przesunięcia budynku inwestora względem budynku sąsiadki. Uczestnicy postępowania wskazali na naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 k.p.a.) oraz prawa materialnego. Podnieśli, iż wobec ich nieobecności w czasie oględzin spornego budynku (z uwagi na nieprawidłowość doręczenia zawiadomienia) sami dokonali oceny usytuowania powstającego budynku i stwierdzili różnice w stosunku do pomiarów PINB. Wobec tego faktu wystąpili do organu I instancji o ustosunkowanie się do tych rozbieżności, jednak bezskutecznie. Wskazali, iż wykonanie wynikającego z decyzji nakazu doprowadzi do stanu zgodnego z prawem usytuowanie ściany bocznej budynku od strony działki nr [...], ale pozostanie jeszcze doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem ściany tylnej, która po częściowej rozbiórce będzie miała długość [...] m, ale w dalszym ciągu będzie usytuowana w odległości [...] cm od granicy z działką nr [...], co jest niezgodne z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ponadto odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych dopuszcza się tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych (art. 9 ustęp 1 Prawa budowlanego), a organ nie rozważył, czy w danym wypadku zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek odejścia od wymagań przepisów technicznych. Rozpoznając złożone odwołania MWINB wydał dwie decyzje. Pierwszą decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania H. B. (dalej "uczestnik postępowania"), umorzył postępowanie odwoławcze. Podstawę rozstrzygnięcia w tym zakresie stanowiło ustalenie, iż uczestnik nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Od decyzji orzekającej o umorzeniu postępowania odwoławczego skarżący złożył skargę, która jest przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie VIII SA/Wa 279/12. Drugą decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. MWINB, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, po rozpoznaniu odwołania inwestora i uczestniczki postępowania orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie organ odwoławczy stwierdził niezasadność podjętej przez PINB decyzji. W pierwszej kolejności wskazał, iż decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ jej uzasadnienie nie zawiera wszystkich wymaganych przepisami elementów. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie PINB ograniczył się jedynie do krótkiego opisu stanu faktycznego, wskazania, że sporny obiekt swym usytuowaniem narusza § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz że w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami należy zmniejszyć budynek wzdłuż granicy do [...] m, co nie jest wystarczające. Organ nadzoru winien bowiem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz jasno i należycie uzasadnić swoje zdanie, a w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Uzasadniając zastosowanie danego przepisu prawa materialnego organ I instancji powinien dokładnie wyjaśnić, dlaczego akurat ten przepis ma zastosowane w sprawie i z jakiego powodu rozwiązanie nakazane decyzją jest prawidłowe i słuszne w świetle Prawa budowlanego. MWINB podał następnie, że organ I instancji nie ustalił, czy w niniejszej sprawie sporny budynek powstał zgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Zgodnie z wydanym w niniejszej sprawie wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2011 r. o sygn. VIII SA/Wa 4/11, "(...) po upływie 30 dni od dokonanego zgłoszenia skarżący nabył prawo wykonywania robót objętych zgłoszeniem, a niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Szczególnie, że rozpoczął inwestycję, wytyczając posadowienie budynku (co stało się przyczyną interwencji sąsiada). W tej sytuacji późniejsze cofnięcie tego zgłoszenia nie wywołało żadnego skutku." Ponadto organ stanął na stanowisku, że w sytuacji, kiedy właściwy organ architektoniczno-budowlany nie wniesie sprzeciwu do zgłoszenia budowy obiektu budowlanego, zaś inwestor wykonał roboty budowlane zgodnie ze zgłoszeniem, prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie takiego obiektu jest bezprzedmiotowe. Niezbędnym zatem jest dokonanie przez PINB ustaleń w powyższym zakresie. Uzasadniając podjęcie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, iż postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie w stopniu uniemożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do jej istoty. Od decyzji Nr [...] skarżący wniósł skargę, podnosząc zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego oraz żądając jej uchylenia i przekazania do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Stwierdził, że zaskarżona decyzja nie powinna być wydana, ponieważ odnośnie merytorycznej oceny decyzji w przedmiotowej sprawie wypowiedział się już WSA w Warszawie, który ocenił ją jako nie nadającą się do utrzymania w obiegu prawnym. Organy są związane wyrokiem Sądu, stąd przedmiotowa decyzja nie powinna zaistnieć w realiach formalno-prawnych. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że zarzuty skarżącego są niezrozumiałe wobec wyeliminowania przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 5 maja 2011 r. w sprawie VIII SA/Wa 4/11 z obrotu prawnego decyzji organów nadzoru budowlanego obu instancji. W tej chwili organy mają obowiązek zakończenia postępowania zgodnie z przepisami k.p.a. i zaleceniami zawartymi w orzeczeniu sądowym, co w niniejszej sprawie uczyniono. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 270 ze zm., zwana dalej "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 4/11, po rozpoznaniu skargi inwestora uchylił decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji (z dnia [...] listopada 2010 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2010 r.), orzekające o nakazie rozbiórki spornego budynku gospodarczego. Nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie, Sąd zobowiązał organy do podjęcia z urzędu czynności, mających na celu dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy w kontekście procedury określonej w art. 51 Prawa budowlanego oraz wydanie decyzji z uwzględnieniem dokonanej w uzasadnieniu wyroku wykładni prawa materialnego. Istotnym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z treści powołanego przepisu wyraźnie wynika, że organ II instancji upoważniony jest do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy w toku postępowania odwoławczego stwierdzi, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, a jednocześnie zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stwierdzenie natomiast uchybień natury merytorycznej nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, lecz obliguje go do wydania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenia reformatoryjnego, a więc decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. W sprawie bezsporny jest fakt, że budowa przedmiotowego obiektu realizowana była na podstawie zgłoszenia dokonanego właściwemu organowi przez inwestora w dniu [...] lipca 2009 r. w trybie art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Złożone przez inwestora oświadczenie o cofnięciu zgłoszenia z dnia [...] grudnia 2009 r., jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku z dnia 5 maja 2011 r., jest nieskuteczne, bowiem po upływie 30 dni od dokonanego zgłoszenia skarżący nabył prawo wykonywania robót objętych zgłoszeniem, a niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Zastrzeżeń Sądu nie budzi także okoliczność, że w przypadku gdy właściwy organ architektoniczno-budowlany nie wniesie sprzeciwu do zgłoszenia budowy obiektu budowlanego, zaś inwestor wykonał roboty budowlane zgodnie ze zgłoszeniem, prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie takiego obiektu jest bezprzedmiotowe. Orzekający w sprawie PINB, zgodnie z wytycznymi Sądu zawartymi w w/w wyroku z dnia 5 maja 2011 r., prowadził postępowanie na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Jednakże, jak słusznie stwierdził MWINB, organ I instancji zaniechał wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nie wyjaśnił w szczególności, czy realizowany budynek gospodarczy budowany jest zgodnie z dokonanym właściwemu organowi zgłoszeniem. Wskazał, iż sporny obiekt usytuowany został z naruszeniem § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz że w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami należy zmniejszyć budynek wzdłuż granicy do [...] m. Powyższe okoliczności, bez dokładnego ustalenia zgodności zgłoszenia z realizowaną budową, konkretnego ustalenia i wyjaśnienia na czym polega naruszenie § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jest niewystarczające do nakazania zmniejszenia ściany tylnej spornego obiektu. Niezbędnym zatem jest dokonanie przez PINB ustaleń w tej kwestii. Ponadto, jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, dokonane przez organ I instancji ustalenia winny znaleźć swe odzwierciedlenie w decyzji orzekającej co do istoty sprawy w taki sposób, aby zarówno strony niniejszego postępowania, jak też organy administracji publicznej, czy Sąd na podstawie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji mogły zaznajomić się z motywami, jakimi kierował się organ, wydając rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do wydania przez MWINB decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., zaś zarzuty zawarte w rozpoznawanej skardze należało uznać za bezzasadne, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi. Decyzja organu I instancji została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania: art. 7, art.77, art. 80 i art. 107 k.p.a., a zebrany w postępowaniu przed organem I instancji materiał dowodowy nie pozwalał na wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Analizując przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.