VIII SA/Wa 286/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2011 r. sprawy ze skargi M. P., A. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. P., A. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2008r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. działając na podstawie art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. zwanej dalej Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwanej dalej Kpa) nakazał M. i A. małżonkom P. rozbiórkę muru ogrodzeniowego wybudowanego w W. przy ulicy T.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w wyniku przeprowadzonych oględzin ustalono, iż M. i A.P. wybudowali mur ogrodzeniowy pełny o wysokości [...] m (mierząc od strony działki nr [...]) i [...] m (mierząc od strony działki nr [...]) oraz grubości [...] cm. Wyjaśnił, iż ogrodzenie wykonane zostało w 2001 r. Wykonanie robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia o powierzchni [...] m, w czasie realizacji inwestycji wymagało zgłoszenia wykonania robót budowlanych, czego skarżący zaniechali. Nadto organ podał, iż przedmiotowa decyzja została wydana wobec braku podstaw do przeprowadzenia postępowanie legalizacyjnego. Wydane w przedmiocie legalizacji postanowienie nr [...] zostało uchylone w trybie odwoławczym, uchylona została także decyzja inwentaryzacyjna. Powiatowy organ nadzoru budowlanego został zobowiązany do rozpoznania sprawy w trybie art. 81 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] października 2008r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. działając na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 4, art. 101 i 123 Kpa orzekł o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie nakazu rozbiórki muru ogrodzeniowego wybudowanego przez M. i A. P. do czasu rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] o uchyleniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] dotyczącego wykonania ekspertyzy stanu technicznego muru. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylił postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając zgodnie z art. 134 Kpa w związku z art. 129 § 2 Kpa stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez M. i A.P. odwołania od decyzji z dnia [...] września 2008 r. orzekającej nakaz rozbiórki muru. Organ wyjaśnił, iż warunkiem skuteczności czynności procesowej – wniesienia odwołania jest dokonanie tej czynności w ustawowym terminie. Uchybienie określonemu w przepisach prawa terminowi skutkuje bezskutecznością odwołania, zaś wydana w I instancji decyzja zyskuje przymiot ostatecznej. Powołując treść art. 129 § 2 Kpa wskazał, iż odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Organ podał, iż decyzja organu I instancji z dnia [...] września 2008 r. orzekająca o nakazie rozbiórki muru doręczona została A.P. w dniu [...] października 2008 r. Decyzja ta zawierała pouczenie o terminie i sposobie wniesienia środka zaskarżenia. Termin do wniesienia odwołania na wydane rozstrzygnięcie upływał w dniu [...] października 2008 r. Odwołanie od w/w decyzji skarżący nadali w urzędzie pocztowym w dniu [...] listopada 2008 r. Uchybili tym samym ustawowemu terminowi do dokonania tej czynności. Skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego złożyli M. i A. P. (dalej jako skarżący) wnioskując o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie przepisów postępowania – art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 3, art. 103 oraz art. 67 i art. 8 Kpa, oraz przepisów prawa materialnego – art. 50, art. 51, oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 i art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Skarżący podnieśli, iż wobec wydania przez organ I instancji postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie nakazu rozbiórki muru, wstrzymany został bieg terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wstrzymanie to dotyczyło terminów do dokonania czynności procesowych. Terminy te zaczęły biec na nowo po uchyleniu postanowienia o zawieszeniu postępowania, które zostało stronie skarżącej doręczone w dniu [...] listopada 2008 r. Tym samym w ocenie skarżących odwołanie zostało złożone przed upływem ustawowego terminu 14 dni i powinno podlegać merytorycznej ocenie. Odmienne stanowisko organu odwoławczego jest bezzasadne. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 października 2009 r., zapadłym w sprawie VIII SA/Wa 161/09, oddalił skargę na ww. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Na skutek skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 stycznia 2011 r., zapadłym w sprawie II OSK 2049/09, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku, Naczelny Sad Administracyjny podniósł, iż rolą organu administracji jest precyzyjne ustalenie - odczytanie woli strony zawartej w złożonym przez nią piśmie procesowym. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, w której pismo takie jest formułowane przez stronę osobiście, bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, a zachodzi obawa, że strona na skutek braku znajomości prawa może ponieść szkodę - art. 9 k.p.a. W takim przypadku należy wynikające z treści pisma wątpliwości potraktować jako brak formalny i wezwać stronę do jego usunięcia poprzez sprecyzowanie treści zawartego w piśmie żądania. Takie działania organu administracji wynikają, z zasad ogólnych k.p.a. - zasady udzielania informacji stronom (art. 9 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy organy administracji orzekające w sprawie uchybiły powyższym przepisom. Dodatkowo zauważył, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. zawiesił postępowanie w sprawie nakazu rozbiórki muru już po zakończeniu postępowania w tej sprawie decyzją z dnia [...] września 2008 r. nakazującą jego rozbiórkę. Skarżący A.P., w terminie do wniesienia odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę, opierając się na pouczeniu zawartym w postanowieniu zawieszającym postępowanie, iż zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie, wniósł zażalenie na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania, które w konsekwencji zostało uchylone postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2008 r. jako oczywiście bezzasadne już w momencie jego wydania. Następnie zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. organ drugiej instancji stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji rozbiórkowej. W ocenie NSA, takie działanie organów administracji należy uznać za naruszające wymienione na wstępie zasady ogólne zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Należy mieć bowiem na uwadze, iż na mocy art. 9 k.p.a organ administracji publicznej jest obowiązany do udzielania pełnej informacji (o okolicznościach faktycznych i okolicznościach prawnych) stronom postępowania. Obowiązek udzielania pełnej informacji stronom spoczywa na organie administracji w granicach określonych w art. 9 zd. 1, tzn. wtedy, gdy informacja dotyczy okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron będących przedmiotem postępowania. Granice tego obowiązku wyznaczają równocześnie granice uprawnień stron do żądania udzielenia wspomnianej informacji. Obowiązek z art. 9 zd. 1 konsumuje obowiązek organu wynikający ze zd. 2 tego przepisu, że organy administracji "czuwają nad tym, aby strony (...) nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a w tym celu udzielają im niezbędnych wskazówek i wyjaśnień". Nadto sąd kasacyjny wskazał, iż przesłanki wykonywania przez organy obowiązku udzielania pełnej informacji stronom muszą uwzględniać konieczność informowania w celu zapobieżenia szkodzie z powodu nieznajomości prawa. Wobec powyższego skarżący A. P., złożył zażalenie na oczywiście bezzasadnie postanowienie o zawieszeniu postępowania, działając w przeświadczeniu, iż zgodnie z pouczeniem zawartym w tym postanowieniu bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę też podlega zawieszeniu. Organ nie poinformował jednakże skarżącego, iż wstrzymanie biegu terminów o którym mowa w art. 103 k.p.a. nie dotyczy niektórych terminów przewidzianych w kodeksie, które rozpoczynają swój bieg od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, niezależnie od tego, czy są to terminy procesowe, np. termin do wniesienia odwołania, czy też terminy przedawnienia przewidziane w art. 146 § 1 kpa. Takie postępowanie narusza w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego regułę określoną w art. 9 k.p.a., jak również w art. 7 k.p.a., gdyż nie prowadzi to do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywateli i stoi w sprzeczności z zasadą praworządności. Ponadto NSA wskazał, iż w treści zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania, wniesione w terminie do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej rozbiórki, skarżący zawarł sformułowanie, iż decyzja rozbiórkowa nie znajduje jego zdaniem uzasadnienia w przepisach prawa, co już samo w sobie powinno zwrócić uwagę organu odwoławczego na charakter wniesionego pisma i wzbudzić wątpliwości, czy pismo to należy potraktować jako zażalenie na oczywiście bezzasadne postanowienie o zawieszeniu postępowania, o czym wspomina w przedmiotowym zażaleniu sam skarżący, czy też jako odwołanie od decyzji nakazującej rozbiórkę. Należy mieć bowiem na uwadze, iż o tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Przede wszystkim należy stwierdzić, że Sąd ponownie rozpoznając skargę był związany, stosownie do art. 190 p.p.s.a wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dn. 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2049/09. Sąd ponownie rozpoznając skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania stwierdza, ze organy administracji w postępowaniu poprzedzającym wydanie tego postanowienia naruszyły przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Sąd jest związany oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, ale również aprobuje pogląd, że organy administracji w prowadzonym postępowaniu przez wydanie oczywiście bezzasadnego postanowienia o zawieszeniu postępowania – doprowadziły do dezorientacji skarżących co do przebiegu i rozstrzygnięć w prowadzonym postępowaniu, a jednocześnie zaniechały wyjaśnienia charakteru prawnego pisma skarżących w odniesieniu do tegoż postanowienia o zawieszeniu, w szczególności czy jest to zażalenie na powyższe postanowienie, czy też ze względu na zawartą w nim treść – odwołanie od decyzji rozbiórkowej. Stanowiło to naruszenie przepisów postępowania, przede wszystkim art. 7 – 9 kpa (zasady prawdy obiektywnej, zasady praworządności, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy). Powyższe uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia i jeżeli orzeczenie stanie się prawomocne – organy będą zobowiązane do rozpoznania odwołania od decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki muru ogrodzeniowego. Mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., jak w punkcie 3. wyroku.