VIII SA/Wa 289/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 5117 (pięć tysięcy sto siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Syg. akt VIII SA/Wa 289/09 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 roku, nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako k.p.a. oraz art. 83 ust.2 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane( DZ.U z 2006 roku, nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej jako prawo budowlane, po rozpatrzeniu zażalenia K. K. z dnia [...] marca 2008 roku na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lutego 2008 roku w przedmiocie nałożenia na K. K. kary z tytułu nielegalnego użytkowania pawilonu handlowego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości K. w wysokości [...] zł – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ podnosił, że rozpatrując wniosek K. K. z dnia [...] stycznia 2008 roku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego położonego w K. ustalono, że budowa tego obiektu została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę Z. z dnia [...] czerwca 1999 roku. Istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie stwierdzono. Ustalono, że pawilon handlowy jest użytkowany. Potwierdzeniem tego jest protokół kontroli sanitarnej z dnia [...] czerwca 2005 roku wystawiony przez Powiatowego Państwowego Inspektora Sanitarnego w Z. W związku z tym, że inwestor przystąpił do użytkowania obiektu bez decyzji o pozwoleniu na użytkowanie organ wymierzył skarżącej karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Uczynił to biorąc za podstawę art. 57 ust.7 prawa budowlanego, który stanowi, że w razie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 prawa budowlanego, właściwy organ wymierza grzywnę. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust.1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Kara stanowi iloczyn stawki opłaty, współczynnika kategorii i współczynnika wielkości obiektu – w tym przypadku [...] zł x [...] x [...] x [...] = [...]zł. Zdaniem organu odwoławczego niezasadny jest zarzut nieprawidłowego zastosowania przepisu art. 57 ust.7 prawa budowlanego. Organ odnosząc się do zarzutu, że w decyzji Starosty Z. z dnia [...] czerwca 1999 roku inwestor nie miał obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie podnosił, że utrwalony jest pogląd, iż organ odwoławczy jest obowiązany uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Fakt zakończenia budowy w 2008 roku spowodował, że skarżąca weszła w nowy stan prawny nakazujący uzyskanie pozwolenia na użytkowanie wybudowanego przez nią obiektu handlowego. Nadto organ zwracał uwagę, że karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu nakłada się zarówno po stwierdzeniu użytkowania obiektu bez uprzedniego zgłoszenia zamiaru użytkowania( art. 54), jak i bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie( art. 55). Skargę na postanowienie organu odwoławczego wniosła K. K. Zarzucała, iż zaskarżone postanowienie narusza art. 2 ust.4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku – o zmianie ustawy prawo budowlane( DZ.U nr 93, poz. 888 ze zm.) poprzez bezpodstawne zastosowanie art. 57 ust.7 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym obecnie. Nadto zarzucała naruszenie przepisów art. 6, 7, 8 k.p.a. Z uwagi na powyższe wnosiła o: - stwierdzenie nieważności skarżonego postanowienia organu drugiej instancji oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji; - zasądzenie kosztów postępowania; - ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi podnosiła, że na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę Z. z dnia [...] czerwca 1999 roku wybudowała w miejscowości K.– gmina Z., na działce nr [...]- pawilon handlowy o wymiarach [...]x [...] m. We wskazanej decyzji zobowiązano inwestora do zawiadomienia o zakończeniu budowy. W związku z zamiarem prowadzenia handlu alkoholem została zobowiązana przez organ do przedstawienia dokumentów o zakończeniu budowy obiektu handlowego. Z tego względu złożyła wniosek o pozwolenie na użytkowanie, które uzyskała w dniu [...] lutego 2008 roku. Skarżąca również otrzymała postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 roku o nałożeniu na nią kary z tytułu nielegalnego użytkowania pawilonu handlowego w wysokości [...] zł. Organ jako podstawę prawną nałożonej kary wskazał przepis art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. Mimo wniesionego zażalenia organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie skarżącej stanowisko organu, iż w tej sprawie przepisy międzyczasowe nie będą miały zastosowania, ponieważ wniosek złożony przez nią o pozwolenie na użytkowanie otworzył nową sprawę administracyjną jest nietrafne. Jej zdaniem złożenie przez nią wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie rozpoczęło nowego postępowania administracyjnego. Postępowania takiego nie wszczęłoby również dokonanie zgłoszenia zgodnie z treścią pozwolenia na budowę. Zgłoszenie wykonania robót budowlanych jest czynnością materialno – techniczną. W tym zakresie powołała się na stanowisko zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2006 roku, syg. akt II OSK 617/05 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, syg. akt VII SA/Wa 162/06. Skarżąca podnosiła, iż w niniejszej sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 2 ust.4 ustawy z 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane( DZ.U nr 93, poz. 888 z póź. zm), który stanowił, że do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejście w życie niniejszej ustawy do obliczania wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ustawy o której mowa w ust. 1, oraz opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotychczasowe. Z tego względu w sprawie zastosowania do obliczania wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz art. 59f prawa budowlanego powinny mieć zastosowanie przepisy tej ustawy sprzed jej zmiany dokonanej nowelą z dnia [...] kwietnia 2004 roku. Skarżąca podnosiła, iż doszło również do naruszenia norm systemowych zapisanych w kodeksie postępowania administracyjnego, ponieważ zastosowana przez organ interpretacja przepisów prawa budowlanego nie dość, że jest sprzeczna z prawem, to w sposób rażący godzi w ustawowy nakaz budowania zaufania do organów administracji. Jej zdaniem nie jest dopuszczalne sztywne stosowanie prawa w sytuacji, gdy przedmiotem jest ukaranie za nielegalne użytkowanie obiektu. Nadto jej zdaniem organy nie przejęły się okolicznością, iż nałożona kara jest co najmniej dwukrotnie wyższa niż wartość budynku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W ocenie Sądu istotną kwestią w niniejszej sprawie było ustalenie, czy organ nadzoru budowlanego powinien zastosować przepis art. 57 ust. 7 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia. Przepis z tej daty stanowił, że w przypadku przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust.1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przepis art. 57 ust. 7 prawa budowlanego został zmieniony przez art. 1 pkt 24 lit. b) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku( DZ.U z 2004 roku, nr 93, poz. 888) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 31 maja 2004 roku, z tym, że w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 31 maja 2004 roku, zmiana w życie wchodzi z dniem 1 stycznia 2005 roku. Tak więc karanie według nowych zasad za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia lub bez wymaganego zgłoszenia będzie dotyczyło obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy z 16 kwietnia 2004 roku tj. do dnia 30 kwietnia 2004 roku. W niniejszej sprawie skarżąca wybudowała obiekt budowlany – pawilon handlowy w miejscowości K., na podstawie pozwolenia na budowę z [...] czerwca 1999 roku, wydanego przez Starostę Z., w którym to pozwoleniu zobowiązano ją do zawiadomienia o zakończeniu budowy w terminie 14 dni przed planowanym przystąpieniem do użytkowania. W ocenie Sądu nie ma znaczenia, kiedy zostanie ujawnione użytkowanie bez pozwolenia lub zawiadomienia. Istotne jest kiedy nastąpiło nielegalne przystąpienie do użytkowania, gdyż właśnie wtedy nastąpiło naruszenie prawa, którego usunięcie jest według nowych przepisów obłożone opłatą legalizacyjną. Z tego względu w niniejszej sprawie istotnym było ustalenie kiedy nastąpiło zakończenie budowy przez skarżącą i w jakiej dacie nielegalnie przystąpiła do użytkowania obiektu. Tak więc jeśli skarżąca przystąpiła do użytkowania przedmiotowego obiektu handlowego w miejscowości K. do [...] grudnia 2004 roku, to nowe przepisy o karaniu na przystąpienie do użytkowania nie miałyby zastosowania. Po tej dacie wszyscy mają być traktowani jednakowo( art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku). Organ prowadząc postępowanie ustalił, iż [...] czerwca 2005 roku przeprowadzono kontrolę sanitarną obiektu budowlanego należącego do skarżącej, wykorzystywanego jako sklep spożywczo- przemysłowy. Jednocześnie w toku postępowania dowodowego organ nie poczynił ustaleń, które jednoznacznie wskazałyby kiedy skarżąca przystąpiła do użytkowania obiektu handlowego wybudowanego w K.. Wskazany protokół kontroli sanitarnej może stanowić dowód, iż w ten dacie obiekt ten był już nielegalnie użytkowany. Zdaniem Sądu skarżąca trafnie zauważa, że samo zawiadomienie o zakończeniu budowy, czy wniosek o pozwolenie na użytkowanie mieści się w szeroko pojmowanym zakresie postępowania o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie poza uwagą skarżącej pozostaje, iż przystąpienie do użytkowania bez zawiadomienia lub pozwolenia na użytkowanie stanowi podstawę do wszczęcia i prowadzenia sprawy administracyjnej w zakresie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu i jest odrębnym postępowaniem od postępowania o pozwoleniu na budowę. Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - zawarte w art. 6 i art. 7 k.p.a. - zasada praworządności oraz dochodzenia prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie. Brak ustaleń w zakresie, od kiedy nastąpiło nielegalne użytkowanie obiektu przez skarżącą, nie pozwolił organowi wskazać jakie przepisy winien zastosować w zakresie nakładania kar za nielegalne użytkowanie. W związku z tym, naruszenie to należy uznać za naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobligowany jest ustalić i rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, będąc związany na podstawie art. 153 p.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania oraz przedstawić swoje stanowisko zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 107 § 3 Kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. O kosztach postępowania orzeczono biorąc za podstawę art. 200 i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a.