VIII SA/Wa 291/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Justyna Mazur /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. "Prawo budowlane" (j.t. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623; dalej: "Prawo budowlane"), po rozpoznaniu odwołania S. K. (dalej: "skarżący") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] nakazującej rozbiórkę altany ogrodowej o konstrukcji drewnianej z dachem czterospadowym o wymiarach [...] m x [...] m wraz z posadzką betonową o wymiarach [...] m x [...]m zlokalizowanej na działce nr ew. [...] w m. S., gm. K. - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, na wniosek D. i P. P. organ I instancji zawiadomieniem z dnia [...] września 2007 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy altany na działce stanowiącej własność B. i S. K.. W uzasadnieniu decyzji, o której mowa wskazano również, iż przeprowadzone w dniu [...] października 2007 r. czynności kontrolne wykazały, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się w odległości ok. [...] m - [...] m od granicy działki sąsiedniej altana ogrodowa. Altana wykonana jest w konstrukcji drewnianej o wymiarach [...] m x [...] m z dachem drewnianym czterospadowym. Według oświadczenia właścicieli działki obiekt powstał w latach 1998-2000 bez wymaganego prawem zgłoszenia budowy organowi administracji architektoniczno - budowlanej. W tym miejscu znajduje się też informacja, iż postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. organ I instancji wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie przedmiotowej altany ogrodowej i nakazał B. i S. K. dostarczenie w terminie 30 dni od daty otrzymania ww. rozstrzygnięcia inwentaryzacji geodezyjnej i architektonicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych. Wskazano jednocześnie, iż postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. organ odwoławczy umorzył postępowanie zażaleniowe ze względu na fakt, iż minął dwumiesięczny termin do wydania decyzji w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W dniu [...] listopada 2011 r. do organu I instancji wpłynął ponowny wniosek D. i P. P. dotyczący sprawdzenia legalności wybudowania obiektu małej architektury - altany ogrodowej na działce o nr ew. [...] w miejscowości S. [...] gm. K.. Podczas przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2011 r. czynności kontrolnych na ww. nieruchomości ustalono, iż znajduje się na niej drewniana altana ogrodowa o wymiarach [...] m x [...] m na posadzce betonowej o wymiarach [...] m x [...] m. W dniu [...] grudnia 2011 r. B. K. dostarczyła organowi powiatowemu zgłoszenie z dnia [...] grudnia 2011 r. rozpoczęcia budowy: "altany drewnianej o wymiarach [...] m x [...] m od granicy [...] cm, odległość od mieszkania do altany [...] m niezwiązanej z gruntem, ściany ażurowe, dach czterospadowy, kryty papą". Podczas kolejnych czynności kontrolnych, które odbyły się w dniu [...] marca 2012 r. ustalono, iż stan faktyczny altany odpowiada treści zgłoszenia zamiaru budowy altany. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej budowy altany drewnianej o wymiarach [...] m x [...] m zlokalizowanej na działce o nr ew. [...] w miejscowości S., stanowiącej własność B. i S. K.. Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu [...] sierpnia 2012 r. przeprowadzono kolejną kontrolę na ww. działce, podczas której ustalono, że na działce o nr ewid. [...] znajduje się altana ogrodowa o konstrukcji drewnianej z dachem pokrytym papą asfaltową na posadzce cementowej. Stwierdzono także, iż odległość od ogrodzenia wynosi [...] m, a odległość od budynku mieszkalnego [...] m. Obecna podczas kontroli B.K. oświadczyła, że altana została wykonana na podstawie zgłoszenia z dnia [...] grudnia 2011 r. W piśmie z dnia [...] września 2012 r. D. i P. P. oświadczyli, że "wybudowana altana p. K. przed rokiem 2007 jest tą samą altaną i istnieje do dnia dzisiejszego bez żadnych zmian i przeróbek". Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...] organ I instancji nałożył na S. K. na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego obowiązek przedstawienia dokumentów niezbędnych do zalegalizowania omawianej altany. Wskutek niewypełnienia ww. obowiązku, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego nakazał skarżącemu rozbiórkę altany ogrodowej o konstrukcji drewnianej z dachem czterospadowym o wymiarach [...] m x [...] m wraz z posadzką betonową o wymiarach [...] m x [...] m zlokalizowanej na działce nr ew. [...] w m. S., gm. K. w odległości około [...] m od granicy działki sąsiedniej wybudowanej bez wymaganego prawem zgłoszenia na budowę. Uzasadniając wskazał, iż zgłoszenie dokonane w dniu [...] grudnia 2011 r. przez skarżącego w Starostwie Powiatowym w K. należy uznać za bezskuteczne, ponieważ protokół kontroli z dnia [...] listopada 2011 r. oraz oświadczenie D. i P. P. z dnia [...] września 2012 r. potwierdzają istnienie przedmiotowej altany przed dokonaniem ww. zgłoszenia. W ocenie organu I instancji w zaistniałym stanie faktycznym doszło do popełnienia samowoli budowlanej w myśl art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. W złożonym odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2012 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o jego umorzenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił brak podstaw prawnych do zastosowania przepisu art. 49b Prawa budowlanego oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i nieuwzględnienie słusznego interesu strony postępowania. Uzasadniając skarżący wskazał m.in., iż zgłoszenia związanego z budową altany dokonał w dniu [...] grudnia 2012 r. (powinno być [...] grudnia 2011 r.) wraz z mapą geodezyjną i naniesioną lokalizacją oraz, że Starosta K. nie zgłosił sprzeciwu. Dlatego też – w ocenie skarżącego – jego działanie nie było samowolą budowlaną. Nadto skarżący zwrócił uwagę, iż podczas kolejnych czynności kontrolnych w dniu [...] marca 2012 r. ustalono, iż stan faktyczny altany odpowiada treści zgłoszenia budowy altany, w konsekwencji czego umorzono postępowanie. Odnosząc się do oświadczenia D. i P. P. z dnia [...] września 2012 r. skarżący wskazał, iż jest ono bezprzedmiotowe i bez pokrycia. Zwrócił uwagę na różne wymiary altany sprzed 2007 r. i obecnej. Zauważył także, iż altana jako obiekt nie związany trwale z gruntem może być przenoszona w inne miejsca po dokonaniu zgłoszenia. Rozpoznając odwołanie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uzasadniając wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r., odnosząc się do kwestii ustalania daty budowy przedmiotowej altany podniósł, iż w trakcie przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2011 r. czynności kontrolnych na nieruchomości ustalono, iż znajduje się na niej altana ogrodowa o wymiarach [...] m x [...] m na posadzce betonowej o wymiarach [...] m x [...] m. Następnie w toku kontynuowanego postępowania B. K. przedstawiła zgłoszenie skierowane do Starostwa Powiatowego w K. z dnia [...] grudnia 2011 r. rozpoczęcia budowy altany - termin rozpoczęcia robót styczeń 2012 r. Organ odwoławczy wskazał, iż wymiary altany wskazanej w zgłoszeniu odpowiadają wymiarom stwierdzonym podczas czynności kontrolnych w dniu [...] listopada 2011 r., a zatem powyższe nie pozostawia wątpliwości, iż przedmiotowa altana istniała już w dniu zgłoszenia jej budowy do Starostwa Powiatowego w K.. Powołując się na brzmienie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego organ odwoławczy uznał zgłoszenie z dnia [...] grudnia 2011 r. za nieskuteczne, jednocześnie wskazując, iż w niniejszej sprawie słusznie zastosowano tryb art. 49b Prawa budowlanego, dotyczący samowolnej budowy obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia. Podniósł także, iż ustalenie czy istniejąca altana jest tą samą, która istniała w 2007 r. czy już nową wybudowaną w 2011 r. nie ma wpływu na zastosowanie właściwego trybu postępowania. Wskazał, iż zarówno altanę wybudowaną ok. 1998 r. jak i wybudowaną ok. 2011 r. należy uznać za samowolę budowlaną, a w konsekwencji należało przeprowadzić legalizację altany, co organ powiatowy prawidłowo uczynił. Natomiast skarżący nie przekładając stosownej dokumentacji pozbawił się możliwości zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r., skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: – brak podstaw prawnych do zastosowania art. 49 b Prawa budowlanego; – brak podstaw prawnych do wydania decyzji nakazującej dokonanie przymusowej rozbiórki; – naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nie wyczerpujące wyjaśnienie wszystkich okoliczności. Uzasadniając skarżący podniósł, iż obowiązku przedłożenia dokumentów wymienionych w decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. nie zrealizował, gdyż – w jego ocenie – nie było takiej potrzeby. Skarżący powtórzył, iż stosownego zgłoszenia związanego z budową altany dokonał w dniu [...] grudnia 2011 r., do którego Starosta K. nie zgłosił sprzeciwu. Zaznaczył, iż prawo budowlane po zgłoszeniu do którego nie było zastrzeżeń nie zabrania zachować ani odległości, rozmiarów lub wyglądu. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organu odwoławczego, iż wymiary altany odpowiadają wymiarom stwierdzonym podczas czynności kontrolnych w dniu [...] listopada 2011 r. Zauważył, iż altana w dniu [...] listopada 2011 r. miała wymiar [...] m x [...] m, natomiast podczas wizji lokalnej w dniu [...] marca 2012 r. stan faktyczny odpowiadał treści zgłoszenia, gdzie podany jest wymiar [...] m x [...] m wraz płytą betonową o innym wymiarze. Jednocześnie skarżący wskazał, iż po czynnościach kontrolnych w dniu [...] listopada 2011 r. altana wraz z płytą betonową została rozebrana. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymując dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kierując się zatem kryterium legalności, dokonują kontroli zaskarżonego aktu (tu decyzja) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Wspomniane kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej postawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w omówionym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że nie może ona pozostać w obrocie prawnym. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Oznacza ona, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Z kolei art. 8 k.p.a. obliguje te organy do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zaniedbanie organu administracji publicznej, polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego jest wadą postępowania, uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania. Obowiązki określone tymi przepisami ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji (art. 136 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie wywiązały się należycie z obowiązków proceduralnych wynikających ze wskazanych przepisów k.p.a., co w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie rozważań zauważyć należy, iż organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji opisuje przebieg postępowania rozpoczętego w 2007 roku, podczas gdy dołączone do skargi akta administracyjne rozpoczynają się pismem D. i P. P. z dnia 6 listopada 2011 roku. Z dołączonego do akt administracyjnych postanowienia Nr [...] organu I instancji z dnia [...] czerwca 2012 roku, uchylonego postanowieniem organu odwoławczego Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 roku wynika, iż postępowanie w sprawie legalności altany było prowadzone od 2007 roku, w związku z pismem D. i P. P. z dnia [...] grudnia 2006 roku. Z uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego, o którym mowa wynika, iż postępowanie wszczęte na wniosek D. i P. P. z dnia [...] grudnia 2006 roku nie zostało zakończone. Wobec braku kompletnych akt administracyjnych, jak i odniesienia się do tej kwestii w zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji brak jest możliwości do stwierdzenia czy postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją jest kontynuacją postępowania, o którym organy piszą, iż zostało wszczęte na podstawie pisma D. i P. P. z dnia [...] grudnia 2006 roku, czy też wobec zakończenia tego postępowania i złożenia przez te osoby pisma w dniu [...] listopada 2011 roku zostało wszczęte kolejne postępowanie. Tym samym nie można stwierdzić czy postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczy się z urzędu, czy też na wniosek. Po analizie dostępnej w aktach dokumentacji stwierdzić należy, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Wobec skarżącego zastosowany został przepis art. 49 b ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, co w jego przypadku oznacza rozbiórkę altany ogrodowej o konstrukcji drewnianej z dachem czterospadowym o wymiarach [...] m x [...] m wraz z posadzką betonową o wymiarach [...] m x [...] m zlokalizowanej na działce nr ew. [...] w miejscowości S., gm. K. w odległości od około [...] m od granicy działki sąsiedniej, jako wybudowanej bez wymaganego prawem zgłoszenia na budowę. W ocenie Sądu, nakaz rozbiórki przedmiotowej altany został wydany co najmniej przedwcześnie, bowiem w oparciu o nie należycie oceniony materiał dowodowy. W zgodnej ocenie organów orzekających w niniejszej sprawie sporna altana została wybudowana bez wymaganego prawem zgłoszenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 stanowi, iż pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Natomiast art. 30 Prawa budowlanego określa, kiedy wymagane jest dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych właściwemu organowi i tak stosownie do pkt 1 ust. 1 ww. art. zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, 5-19 i 20a-21. Wykonywanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia stanowi zatem tzw. samowolę budowlaną, której skutkiem jest zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego trybu przewidzianego w przepisach art. 48 - 51 Prawa budowlanego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Przede wszystkim podnieść należy, że organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie przyjęły, iż zgłoszenie dokonane przez skarżącego w dniu [...] grudnia 2011 r. jest bezskuteczne, gdyż wymiary altany wskazanej w zgłoszeniu odpowiadają wymiarom stwierdzonym podczas czynności kontrolnych w dniu [...] listopada 2011 r. Z powyższego organy nadzoru budowlanego wywiodły, iż przedmiotowa altana istniała już w dniu zgłoszenia jej budowy do Starostwa Powiatowego w K.. W ocenie Sądu powyższe twierdzenia organów nadzoru budowlanego należy uznać za budzące wątpliwości. Otóż z materiału dowodowego znajdującego się z aktach sprawy wynika, iż zgłoszenie dokonane w dniu [...] grudnia 2011 r. dotyczyło budowy "altany drewnianej o wymiarach [...] na [...] od granicy [...] cm, w odległości od mieszkania do altany [...] nie związanej z gruntem, ściany ażurowe, dach czterospadowy, kryty papą" (por. k. 4 akt administracyjnych). Brak jest zatem podstaw do uznania, iż przedmiotowa altana istniała już w trakcie przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2011 r. czynności kontrolnych, skoro ustalono wówczas, iż na nieruchomości skarżącego znajduje się drewniana altana ogrodowa o wymiarach [...] x [...] m na posadzce betonowej o wymiarach [...] m x [...] m (por. protokół kontroli k. 2 akt administracyjnych). Z powyższego wynika zatem bezspornie, iż wymiary altany różnią się od siebie, a zatem nie można przyjąć, iż chodzi o tą samą altanę. Sąd zauważa także, iż organy nadzoru budowlanego w dacie wydania zaskarżonych rozstrzygnięć (tj. [...] grudnia 2012 r. i [...] stycznia 2013 r.) zupełnie pominęły ustalenia dokonane podczas kontroli przeprowadzonej na nieruchomości skarżącego w dniu [...] marca 2012 r. Otóż kontrola ta wykazała, iż na nieruchomości skarżącego znajduje się altana ogrodowa o wym. [...] x [...] m usytuowana w odległości [...] m od granicy o i [...] m od budynku mieszkalnego (por. protokół kontroli k. 7 akt administracyjnych). Powyższe – w ocenie Sądu – potwierdza, iż stan faktyczny dotyczący altany zlokalizowanej na działce nr ew. [...] w m. S., gm. K. należącej do skarżącego, stwierdzony w dniu [...] marca 2012 roku odpowiada treści zgłoszenia zamiaru budowy altany dokonanego w dniu [...] grudnia 2011 r. Dlatego też, o ile brak jest innych informacji, które miałyby wpływ na powyższą ocenę, brak jest podstaw do uznania, iż przedmiotowa altana została wybudowana bez wymaganego prawem zgłoszenia na budowę. Wydaje się, iż w tej sytuacji wyłącznym dowodem na okoliczność, iż altana została wybudowana w warunkach samowoli budowlanej nie może być oświadczenie D. i P. P.. O ile w aktach administracyjnych, których nie przedstawiono Sądowi znajdują się informacje mające wpływ na odmienną ocenę, czy też w przypadku wątpliwości organów, co do tej kwestii z innych względów okoliczność ta wymaga wyjaśnienia i rozważenia, co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Brak tego rodzaju ustaleń i rozważań może prowadzić do wniosku, iż nieprawidłowo wszczęto postępowanie legalizacyjne, a w konsekwencji orzeczono nakaz rozbiórki. Należy jednocześnie zauważyć, iż orzekanie rozbiórki musi dotyczyć obiektu nie tylko wybudowanego w warunkach samowoli budowalnej, ale także istniejącego w rzeczywistości. Tymczasem organy orzekają o rozbiórce altany o wymiarach odmiennych niż ustalone podczas późniejszej kontroli (z dnia [...] marca 2012 roku – [...] m x [...] m), przywołując wymiary ustalone podczas wcześniejszej kontroli ([...] listopada 2011 roku – [...] m x [...] m). W protokole z dnia [...] marca 2012 roku nie podano wymiaru posadzki betonowej, zaś w protokole z dnia [...] listopada 2011 roku wymiary posadzki betonowej określono na [...] m x [...] m. Tymczasem w decyzji wymiary posadzki wskazano na wartości [...] m x [...] m. Jak już wskazano wyżej w ocenie Sądu dołączona do skargi dokumentacja zgromadzona w sprawie nie pozwala na niewątpliwe stwierdzenie kiedy zostało wszczęte postępowanie w niniejszej sprawie i czy toczy się z urzędu czy też na wniosek. Nie mniej jednak wydaje się słuszne przypomnieć w tym miejscu, iż zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W niniejszej sprawie organy prowadzą postępowanie jakie wszczyna się w stosunku do obiektu wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. Tym samym skoro nie jest to postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zastosowanie w niniejszej sprawie ma art. 28 k.p.a. Pogląd Sądu w tej mierze jest zgodny z wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 czerwca 2012 roku w sprawie sygn. akt II OSK 508/11 (LEX Nr 1216736). W wyroku tym NSA wskazał, iż "Przepis art. 28 ust. 2 p.b., jako przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a., określa strony wyłącznie w postępowaniach o pozwolenie na budowę, a nie w innych postępowaniach administracyjnych, w szczególności dotyczących samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych. Przepis art. 28 ust. 2 p.b. ma zastosowanie również w postępowaniach nadzwyczajnych, lecz tylko dotyczących pozwolenia na budowę, a nie legalizacji robót budowlanych wykonywanych bez pozwolenia." Tymczasem z dostępnej dokumentacji nie wynika aby organy dokonały stosownych w tej mierze ustaleń i przeprowadziły rozważania w tym zakresie. W protokołach kontroli: z dnia [...] listopada 2011 roku, z dnia [...] marca 2012 roku oraz z dnia [...] sierpnia 2012 roku brak jest wskazania której granicy działki dotyczy odległość [...] m. Jednocześnie z uzasadnienia uchylonego postanowienia Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 roku oraz kserokopii mapy dołączonej do zgłoszenia z dnia [...] grudnia 2012 roku wynika, iż altana znajduje się w odległości [...] cm od granicy z działką nr [...], która stanowi współwłasność R. J. i R. J.. Tym samym o ile powyższa lokalizacja altany jest nadal aktualna wątpliwości budzi spełnianie przez D. i P. P. przesłanki posiadania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Albowiem wszczęcie postępowania administracyjnego prowadzonego na wniosek wymaga wniosku strony – osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 26 września 2012 roku w sprawie sygn. akt II GSK 1051/11 - LEX nr 1244454, z dnia 19 września 2012 roku w sprawie sygn. akt II GSK 1038/11 - LEX nr 1218379 oraz z dnia 19 września 2012 roku w sprawie sygn. akt II GSK 1039/11 - LEX nr 1218380). O ile postępowanie zostało wszczęte z urzędu kwestia posiadania interesu prawnego jest istotna dla prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, którego prowadzenie organ uznaje za potrzebne, czy też konieczne. Z powyższych wywodów wynika, że organy nadzoru budowlanego dopuściły się w omawianym zakresie naruszenia przepisów postępowania – art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na niepoczynieniu dostatecznych ustaleń, a ocena zgromadzonego materiału nastąpiła z naruszeniem art. 80 k.p.a., w efekcie czego doszło do sformułowania wniosków i wydania rozstrzygnięć, które nie powinny pozostawać w obrocie prawnym. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny dokonać ustaleń i oceny okoliczności sprawy we wskazanym w rozważaniach Sądu zakresie. Z tych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Zakres, w jakim uchylona decyzja nie może być wykonana, Sąd określił zgodnie z art. 152 p.p.s.a. (punkt 2 sentencji wyroku). O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). Wskazana w punkcie 3 wyroku kwota stanowi uiszczony przez skarżącego wpis sądowy.